第三节 基本概念界定

本研究涉及粮食、粮食主产区、粮食安全、利益补偿等基本概念，对这些概念的理解和认识可能会存在不同程度的不一致，因此，为了更好地陈述本研究的主要内容和目标，有必要首先界定相关基本概念在本研究中的内涵。

一 粮食及其属性

（一）粮食

粮食是人们维持生存的必需品，但对粮食的内涵目前国内外尚未有统一的界定（见表1-1），尤其是在一些国际统计中，通常将食物（Food）译成粮食，联合国粮农组织（FAO）出版的生产年鉴所列食物产品目录有8大类106种。[2]当然，尽管各种定义在口径上不尽一致，但基本上都认为粮食包括谷物（小麦、玉米、稻谷）、大豆和薯类，这是与国家统计局公布的粮食产量概念基本一致的，因此，本研究从研究视角出发也采用这一口径。

表1-1 粮食的界定

（二）粮食的属性

粮食作为一种特殊商品，在粮食供求相对平衡、粮食价格运行平稳时，粮食可以视为市场调节下的一般商品，粮食安全也可在市场调节下达成。但是，由于粮食具有面临自然和市场双重风险、需求价格弹性缺乏、市场交易调节滞后等产业缺陷，使得其在供求失衡、价格剧烈波动的时候，便具有了公共产品的特性：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。因此，粮食又是一种准公共产品。同时，由于全球粮食贸易越来越金融化，加之随着全球能源紧缺的加剧，粮食也逐渐能源化，因此，当前粮食已与美元、石油等经济战略武器紧紧捆绑在一起，兼具商品属性、金融属性和能源属性，成为全球资本逐利的投资品。2010年夏粮、秋粮收获季节出现的外资抢购现象，已在一定程度上反映了业界对粮食金融属性的追逐。此外，也正因粮食具有除商品属性之外的多重属性，使其本身也成为政治和外交的手段。美国前国务卿亨利·基辛格曾说过：“如果你控制了石油，你就控制了所有的国家；如果你控制了粮食，你就控制了所有的人。”因此，粮食还兼具政治和外交属性。

二 粮食主产区

粮食主产区是国内学术界针对我国粮食生产的特殊情况提出的一个术语，一般是根据粮食播种面积、粮食产量和商品粮数量及其稳定性等因素，特指那些具有较高的粮食综合生产能力和商品粮输出能力、以粮食生产为主、为保障国家粮食安全做出较大贡献的区域。

传统意义上的“粮食主产区”主要指黑龙江、辽宁、吉林、内蒙古、河北、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川13个省（区）。而事实上，目前，这13个省份中，粮食净调出省份只有5个，即黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》尤其是《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》将全国粮食生产区划分为核心区、非主产区产粮大县、后备区和其他地区四类地区，其中的核心区是指分布在东北、黄淮海和长江流域13个粮食主产省（区）的680个县（市、区、场），非主产区产粮大县是指分布在华东及华南地区、西南地区、山西及西北地区的11个非主产省（区、市）[3]中的120个产粮县（市、区），后备区是指吉林西部等适宜地区，其他地区为上述地区以外的产粮县（市、区）。

根据该规划，并结合本研究的实际，除特别注明外，本研究中的粮食主产区，均既包括目前国家所确定的13个粮食主产省份中的产粮大县，也包括其他非粮食主产省份中的产粮大县，只要能达到一定的生产量和调出量、能为保障所在区域粮食安全做出应有贡献的县（市、区），都视同粮食主产区。

粮食主产区是提供商品粮源、保障粮食安全的重要基地，与粮食主产区相对应的是粮食主销区，是指那些人多地少、粮食自给率低、粮食产需缺口较大的地区，其一般表现为：耕地资源短缺，粮食增产潜力小，粮食缺口大；粮食供给的对外依存度高，市场风险加大；市场机制在配置粮食资源中的决定性作用越来越大；粮食储备量少且品种较为单一；储备粮库设备、仓型落后且管理水平不高；粮库布局亟待优化，规模亟须扩大；城市化进程中流动人口的增加，进一步加大粮食安全的压力。

三 粮食安全

作为整个国家安全系统的重要组成部分，粮食安全关乎经济社会发展全局和人民群众切身利益。自1974年联合国粮农组织（FAO）首次界定“粮食安全”概念以来，由于世界各国发展阶段和自身资源禀赋的不同，粮食安全政策重心不尽一致，从而使得粮食安全的内涵不断拓展，仅FAO对此就曾先后作过三次表述，诸多专家学者的阐释更是涉及更多的领域和因素。而且，历史地看，粮食安全在不同时期有不同的内涵，廓清新时期粮食安全的内涵，是加强粮食主产区利益补偿、创新粮食安全保障路径的逻辑起点。

在工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化深入发展的新形势下，全面理解和把握粮食安全的内涵，必须从农产品边界、农业资源边界、市场边界和历史边界，重塑国家粮食安全战略边界，从数量安全、质量安全、生态安全三个层次，抓住公共性、系统性、动态性、可持续性四个维度，从而在保障口粮安全的基础上，统筹利用国内外两种农业资源和两个市场，同时兼顾农业的可持续发展，实现统筹当前和长远、宏观和微观、整体与局部、静态和动态的充分而可持续的粮食安全。

（一）公共性

粮食作为一种特殊商品，具有公共产品的属性，是一种准公共产品。但粮食安全是一个国家或地区通过在政府和市场之间做出一系列适当的安排，以确保其社会成员的粮食消费能够得到持续、稳定和充分的满足，同时域内粮食生产者的经济利益也能得到实现，因而粮食安全是国家经济发展、政治稳定、社会和谐的基础，是纯粹的公共产品，政府必须切实担负起保障国家粮食安全的责任，通过有效的政策安排，充分发挥市场机制，完善政府宏观调控的职能。

（二）系统性

由于全球能源危机的加剧、粮食供求形势的逆转，尤其是生物能源的飞速发展所带来的对工业用粮的巨大需求，推动了粮食价格自2007年以来的大幅上涨，不断加大通货膨胀的压力。粮食不安全不仅关乎饥荒以及由此引发的传染疾病的蔓延，造成社会动荡无序，而且降低人们对未来的预期、损害在国际上的信心和形象，更会因此引发通货膨胀，甚至导致经济瘫痪、政权更迭。因此，粮食安全是由多个层次、多种因素促成的，粮食安全的风险也是系统性的，所以，保障粮食安全也是一项牵一发而动全身的系统性工作，必须具有系统思维，统筹全局。尤其是在外资大量进入我国粮食产业的背景下，保障粮食安全还需要注重培育和提高我国粮食定价权能力，以有效应对外资对我国粮食产业的渗透。

（三）动态性

由于受多重因素的制约，粮食供求的多变性决定了粮食安全并非静态的，而是处于一个动态的、不断变化的状态中。所以，确保国家粮食安全，既要立足于当前，也要着眼于未来；既要立足于对国内粮食供求形势的把握，也要着眼于对国际粮食供求形势的把握；既要立足于对口粮供求形势的把握，也要着眼于对包括饲料用粮、工业用粮等在内的粮食供求形势的把握；既要立足于对狭义的粮食的关注，也要着眼于对广义的食物的关注，在综合及时把握相关态势变化的基础上，构建科学的粮食安全评价体系和预警系统。

（四）可持续性

粮食生产有赖于耕地、水等要素资源和一定的环境条件，因此必须注意到粮食安全的代际公平，即必须在不以牺牲子孙粮食安全为代价的基础上，有效保证当代的粮食安全，实现“任何人在任何时候”的粮食安全。因此，粮食安全保障必须着眼于可持续性，高度关注并切实保护农业资源和环境。当前，我国粮食“十连增”的背后，是以生态破坏和资源消耗为代价，特别是随着农业面源污染[4]、工业污染等对生态环境破坏力度的加大，粮食安全的资源环境约束正日益增强，可以说，国家粮食安全的根基在生产，关键在政策，但核心在可持续，即通过有效的政策组合可持续性地确保用于粮食生产的农业资源的存量、增量和质量，切实保护和提高中长期粮食综合生产能力。

四 利益补偿

利益是人类社会的普遍范畴，利益关系贯穿于经济社会活动的全过程。一般而言，在利益格局中有两种情况：一是只有人有所得、没有人有所失，即或者大家都有所得，或者部分人有所得而其他人并未有所失，这样的状态是一种“帕累托改进”；二是在一部分人有所得的同时，会使有的人有所失，这种状态是一种“非帕累托改进”。对于后一种情况，很显然是一种利益格局的绝对失衡；对于前一种情况，则可能存在相对失衡的问题，即如果一部分人并未有所失但也未有所得，或者一部分人的受益总是高于另一部分人，这样就需要通过对利益绝对受损或相对失衡的主体给予适当的补偿，以实现另一种意义的“帕累托改进”——卡尔多改进，实现利益格局由失衡向均衡演变，这种行为就是利益补偿。

利益补偿往往涉及三个问题：一是应该给哪些主体补偿，二是按何种原则和标准进行补偿，三是通过什么样的手段进行补偿。这就使得利益补偿暗含着系统性、阶段性的特征，即利益补偿要综合考虑补偿对象的利益得失情况，并统筹考虑各种补偿手段，以取得最佳的补偿效果。同时，利益补偿不是无条件、无限度的，要与既定的发展阶段相适应，与补偿对象的努力或贡献相挂钩，在遵循经济运行的动力机制和基本规律的基础上，给予补偿对象适度合理的补偿。

在实际中，利益补偿往往出现三种情形：第一，帕累托补偿，没有任何人的利益受到损失，所以各利益主体都能比较容易接受。但是，帕累托补偿在现实中是很难达到的，即使在特定时期、特定条件下达到或近似达到也是很难持续下去的。因此，只能通过对利益受损者进行补偿的办法，消除或减轻其损失。第二，卡尔多补偿，对利益受损者进行补偿，使之事实上不受损害，由于卡尔多补偿实现了对利益受损者的完全补偿，所以受损者的利益实际上没有受到损失。第三，非卡尔多补偿，对利益受损者进行补偿，但补偿不足以弥补受损者所遭受的损失，甚至相当于没有补偿，这种补偿的不完全性大致有两种表现，一是对某些受损者进行补偿（甚至完全补偿）而对另一些受损者不进行补偿，二是即使对某些受损者进行补偿，但也不足以弥补其受到的损害。

因此，结合粮食主产区的特点，粮食主产区利益补偿就是为了保障国家粮食安全，通过经济手段或行政手段对粮食主产区政府、农民及相关主体给予资金、技术、实物上的补偿以及政策上的优惠等直接或间接的扶持，以弥补其因农业比较收益低和从事耕地保护和粮食生产等所可能引致的发展机会、发展空间、发展权利、发展成果的利益损失和机会成本等。作为一种收入再分配的手段，粮食主产区利益补偿要以结果公平作为分配的准则，避免出现非卡尔多补偿的情形。

同时，由于粮食主产区不仅提供粮食等生产和生活资料，产生经济效益，而且因对耕地的保护而具有涵养水源、保持水土、调节气候、净化环境和维持生物多样性等方面的生态效益，以及保障粮食安全和维护社会稳定的社会效益。因此，粮食主产区具有生产粮食产品和生产生态产品的双重功能，任正晓（2011）、郭庆海（2012）提出，也应将粮食主产区纳入生态补偿政策的扶持范围，让国家的生态补偿机制全面覆盖粮食主产区。