论东北亚地缘政治现实与治理
巴殿君[1]
地区治理是相对于全球治理而言的，是针对地区内共同事务的一种管理，凡涉及与地区密切相关的共同性事务如经济贸易性事务、政治与安全性事务和社会性事务都是地区治理的对象和内容。地区治理被界定为：在具有某种政治安排的地区内，通过创建公共机构、形成公共权威、制定管理规则，以维持地区秩序，满足和增进地区共同利益所开展的活动和过程，它是地区内各种行为体共同管理地区各种事务的诸种方式的总和。地区治理是与地区一体化进程相伴而来的，它的发展程度也与地区一体化进程紧密联系。东北亚是一体化层次较低的地区，所以地区治理的发展程度与所涉内容也比较初级。但这并不意味着东北亚无法实现制度化合作，因为该地区仍然存在着很多地区治理的需求和动力。首先，经济上相互依赖程度的不断加深使经济共同利益不断增加，客观上需要制度来规范经济交往活动，为合作的双方提供强有力的保障，使互补的地区经济更加繁荣。东北亚的主要经济特征是由各国经济发展多样性和差异性所带来的地区经济互补性。其次，非传统安全领域的地区治理需求。地区性问题的出现（环境、能源、海陆交通等）与治理不是单个国家能够解决的，它需要地区内所有国家的共同努力，如果能在社会问题领域建立合作制度，将有利于诸如能源危机、环境污染、恐怖主义泛滥等问题的解决。再次，“安全困境”成为东北亚地区治理的客观动力。在东北亚主要大国之间存在着历史与现实的领土、领海纠纷问题，加之美国的外部干预，长期以来，区域内的大国一直存在互为防范的“安全困境”，致使东北亚在政治、安全上制度合作存在困难。因为这些领域的共同利益有限，冲突利益又比较明显。这正是东北亚至今迟迟不能在政治、安全合作上迈出步伐的重要原因。在多数情况下，对国家来说，政治、安全利益是压倒一切的东西，在分析区域内经济合作问题的时候，往往要首先服从于政治、安全方面的考虑。如果政治、安全观不协调甚至对立，会给东北亚多年来不断取得的经济合作带来很大的牵制后果。应当说，任何制度形式要发挥作用必然包含对国家权力的限制，因此在一直缺乏制度性安排的实践经验的东北亚建立类似政治、安全合作制度是很困难的，它肯定是长期的过程，即使这样，东北亚各国仍然有建立地区治理的需求和动力，毕竟地区政治、安全制度是东北亚和平、稳定、治理与繁荣的必要公共产品，这是被欧盟的实践证明了的。
一 国际体系转型下的“三个边界”
冷战是建立在欧洲衰落基础上的，同样，后冷战的到来也是建立在苏联及东欧集团瓦解基础之上。后冷战世界包括两个阶段。第一个阶段是1991年12月31日到2001年9月11日，第二个阶段从“9·11”至今。后冷战世界正在进入一个新的时代，冷战结束带来国际体系的许多转变。[2]
第一个是冷战时期政治制度的全面对立的结束，即结束了分别以美苏两极为代表的，社会主义政治制度与自由民主主义的资本主义政治制度的对立。苏联与东欧国家社会主义制度的结束，导致西方自由民主资本主义制度迅速侵蚀了这一地区，许多国家纷纷转向资本主义民主体制，加速了以美国、欧盟为核心的民主主义制度向前苏联及全球各地的扩张。这种“政治边界”的变化，曾被西方学者称为“共产主义的历史终结”。
第二个是冷战时期的经济制度全面对立的结束，即自由市场的资本主义经济制度与社会主义计划经济制度的全面对立的结束。中国1978年实施改革开放政策，将西方市场竞争机制引入进来。1989年后，戈尔巴乔夫推动的改革以及此后俄罗斯的“休克疗法”，更使西方自由市场经济制度取代了苏联与东欧社会主义国家的社会主义计划经济制度，而冷战后全球化的迅速发展更进一步推动了自由市场经济制度在全球范围内跨越国界的发展。此外，在区域化的根本要求推动下，一些国家“为维护无法单独追求自身利益、缺乏全球性手段的成员国的利益，却必须保持强大的实力”，“将国际机构塑造成可以听取自己声音的机构无比重要”，“因此正在积极致力于构建地区框架。”[3]可以说，无国界的“经济边界”的变化，不仅来自苏联与东欧社会主义国家的剧变的事实，也出现在中国、印度、日本、欧盟、东盟等基于国家利益不同制度的国家和国际组织当中。
第三个是冷战时期围绕领土展开的安全方面的全面对立的结束，即结束了华约集团与北约集团围绕领土与缓冲地带的对抗。其结果是北约东扩。尽管俄罗斯与北约、美国定期举行安全会议，但俄罗斯与北约之间的冲突状态并没有完全冻结。领土战争也没有随着冷战的终结而终结，南联盟战争、伊拉克战争、阿富汗战争、格鲁吉亚战争预示着冷战的终结并没有摆脱长期领土战争的“最后”结局。反而由于两极的结束、美国单极的到来，领土战争为美国、北约提供了在全球进行干预的空间，这导致了两极时期的“权力失衡”，地缘“安全边界”发生了变化。
总之，冷战的结束，伴随着“三个对立”的结束，出现了“三个边界”的变化，西方民主主义政治、经济制度得到了扩展。但当时钟进入21世纪之初的前十年，世界又出现了“历史性”转折。
政治上，此次金融危机，证明了以美国为代表的西方资本主义制度并非今后全球性的必然结果。资本主义制度并非灵丹妙药，甚至一种“制度末日”的主张出现在西方的主流媒体。以美国为代表的西方“人权高于主权”的无限制对外干涉他国内政，导致其权威、声誉、能力严重受损。权力转移正从西方向东方倾斜，“正在见证西方500年支配地位的终结”[4]。美国作为全球性强国走向相对衰落。
经济上，美国与欧洲市场三个致命缺陷，即人力缺乏、监管力缺陷、财政缺陷（投资的储蓄不足相对于公共支出的税收不足），导致了人们对西方资本主义“市场经济万能论”产生怀疑。同时，全球化下的自由贸易与资本的流动一方面受到贸易保护主义的伤害，另一方面导致全球性市场与资源的激烈竞争。但是并不能否认西方经济制度中的合理因素正被一些新兴的发展中国家广泛采用。如科学企业管理、工作道德与资本积累、保护私有产权的司法体系、消费社会的作用等。因此客观地看，西方自由市场经济并没有从根本上受到颠覆。
安全上，这一制度一旦借重全球化的翅膀，就会引发更多在冷战时期未遇到的“领土战争”。尽管大国之间由于核武器的存在，处于相对稳定的状态。但美国的霸权行为已经为这个世界带来了巨大的风险。“美国已经成为战争的同义词，没有任何国家向美国一样在当代挑起如此多的战争和冲突。美国如此好战是为了追求权力。为维持对资本主义收益和特权独一无二的控制地位，美国企业界精英必须拥有全球自然资源霸权”。[5]对于美国所谓的“失败国家”“无赖国家”来说，它们更多地会铤而走险，利用边缘政策，寻求“核武器”，才能保护本国的安全。防止最后一道“政治、安全边界”的变化，这也许可以说是冷战结束所带来的一种结果。
二 国际地缘政治变化中的“三大危险”
国家间的地缘政治角力既有权力本能的零和游戏，也存在利益契合的非零和竞争。国际关系的最大难题在于缺少政治互信与军事互信，最大利益公约数在于各国维护稳定与经济相互依存。总体而言，21世纪国际地缘政治环境趋于严峻：单极格局的衰落催生出新的国际格局，国际新秩序正在形成，全球力量由大西洋向太平洋转移。在国际新秩序形成的过渡期中，全球进入地缘政治动荡期。当前国际地缘政治现实面临着“不稳定、不平等、不可持续”三大危险。大国之间战略博弈的失衡导致国际体系不稳定，西方的经济困境及其灾难转嫁加剧了国际社会成员之间的不平等，日益严重的民族主义情绪导致和平发展的不可持续，上述原因导致世界力量对比发生变化，世界处于十字路口。
（一）国际体系不稳定
当前，国际格局进入后霸权时代，旧国际体系的主导者美日欧整体实力遭到削弱，全球新的地缘政治格局拼图及其轮廓已经显现。美国尽管还是全球唯一的超级大国，但美国日趋式微，伊斯兰及中东地区不断向美国发出挑战。欧盟尽管不断扩大，结果是既没有塑造未来，也没有维持现状的能力，其影响力正在受到削弱。日本持续20年的经济低迷，政治混乱，在国际体系建设中出现被边缘化的趋势。
全球化的时代，权力的崛起与衰落不是直线性的，常常是膨胀、扩张与收缩循环往复的曲线形式。从总体上看，西方在国际体系中仍处于主导地位，这一格局短期内还难以发生根本改变。新的国际格局并非简单的冷战延续，它既不同于冷战时期美苏两极格局，也异于冷战后美国单极化世界格局。目前新秩序的形成朝着非单极化体系趋势发展，表现为多极化特征。
国际力量对比发生新的变化，新兴大国群体性崛起，在世界经济格局和国际政治舞台上分量不断加重，新兴国家之间协调合作明显增多。多极化形成过程必将是长期的激烈动荡的过程，其冲突的烈度、范围将不断加深、加大，冲突的特点具有全球化的特征。
（二）国际社会不平等
21世纪的“9·11”事件后，美国发动了两场战争，其单边主义迅速膨胀。国际秩序调整出现了新的态势，带来了两个后果：美国单边势力的无限扩张，导致其硬实力与软实力受到消耗与削弱。加上2008年发端于美国的世界金融危机，使得美国与西方国家深陷这场危机之中。面对西方国家的经济困境，美国与西方国家通过灾难转嫁的形式来解决当前严重的经济危机，这加剧了国际社会成员之间的不平等。在全球体系处于无政府状态的今天，美国及其西方资本主义世界需要维持这种无政府状态。
一些新马克思主义者认为，早在20世纪后半期，旧式的政治和军事帝国主义让位于新的帝国主义。新帝国主义不屑于直接的领土控制，而是通过与全球资本主义和第三世界国家中的买办精英相互勾结与这些国家建立政治经济或政治文化关系，达到对这些国家的间接控制。作为世界中心的北方国家和处于边缘的南方国家之间关系的根本不是互利合作关系，而是后者对前者的附属关系和前者对后者的剥削关系。穷国之所以缺乏资本并落后于富国，并不是因为它们处于资本主义世界的边缘或外围，而是因为它们是国际资本主义社会阶级结构中的一部分，这是国际社会无政府状态下经济发展不平衡的根本原因。
另外一个结果就是，面对美国绝对的军事强势，美国认定的“无赖国家”纷纷寻求采取“核恐怖均势”手段达到国家“自保”与“自延”的目标。而美国、日本等西方国家通过联合国及相关的国际组织以制裁等手段，要求这些国家“自制”。在中东与东北亚，美国与伊朗、美日与朝鲜的国家利益的冲突，致使国家目标对立尖锐化。这种“霸权稳定论”下的帝国无限制的扩张，导致了国际社会成员的“权力失衡”。美国及西方国家通过同盟的强化，获得了巨大的“权力优势”。而一些所谓的“失败国家”，则在“权力劣势”中通过非常规的手段，寻求改变政治、安全上的“不平等”。正如国际战略家托马斯·谢林认为：核武器唯一价值是威慑。它可以使其他国家在考虑军事行动时犹豫不决。核武器不会为一个国家带来地区主导权，但通过使用“核能力”不仅实现了国家的“威慑”，也可以提高了国家的“威望”。
（三）和平发展的不可持续
进入21世纪，国际政治经济发展路径出现了两个新的变化。首先是各国相互依存越来越紧密。经济全球化在人类历史上第一次如此迅速、如此深入地波及了全球的各个地区。世界进入了一个紧密相互依存的时代，经济安全的考量与军事安全同等重要。各国及各地区之间的贸易加深，需要国际环境更加稳定与和平，反对恐怖主义、霸权主义及核武器研制与扩散已经成为国际社会的共识。因核武器而形成的“恐怖均衡”，提高了通过战争解决国家间矛盾、冲突的成本与代价。这种战争门槛的提高，致使依靠军事力量及同盟手段实现国家与地区安全保障的冷战思维逐渐淡化。同时，全球化改变了过去通过占领别国领土，掠夺他国资源来发展的野蛮的国际政治经济路径，国家之间可以通过和平贸易，促进国家的发展与国民福祉的满足。
其次，21世纪的国际环境恶性竞争日趋加剧。这种竞争更多地表现在安全领域，在“世界公共地带”，即在公海、天空、宇宙、网络空间的竞争日趋激烈，同时在“半公共地带”，如冷战遗留下来的国家与地区、领土争议的海域等安全竞争趋于白热化，甚至导致军事冲突。
冲突地区集中在边缘地带，如朝鲜半岛、中东、东海、南海等地。民族主义高涨与领土争端导致紧张局势与冲突。冲突地区将会陷入长期的混乱与无序状态，一些位于边缘地带的国家或地区将会卷入激烈的冲突当中，或者成为大国实现本国利益的冲突工具。
冲突的实质是利益与势力范围的重新分配。参与未来利益与势力范围重新分配的大国，或者通过新的“雅尔塔会议”重新划分，或者制造地区紧张局势，引发代理人战争。在1945年以前的500年里，欧洲一直是战争的策源地，随着世界重心的东移，东北亚成为敌意、恐惧、焦虑的地区。尽管紧密的贸易带来了地区的繁荣，但缺少共同安全的地区组织，使这一地区的冲突与不稳定更加令人担心。基辛格预言：欧洲由传统国家体系向新体系转移；伊斯兰激进组织向主权国家发起挑战；国际热点区域将从大西洋向太平洋乃至印度洋转移。
三 东北亚地缘政治现实的“三大困境”
当前，国际新秩序正在形成，全球化的日益加深既带来了机遇，也带来了风险，如大规模杀伤性武器扩散、国际恐怖主义、气候变化、能源安全、疾病流行等。全球力量由大西洋向太平洋转移，东北亚的发展是21世纪地缘政治格局变动的重要事件之一，世界格局的动荡改变了东北亚地缘政治环境。东北亚的地缘政治环境面临着三大困境，即“大国困境”中的“战略竞争”、“邻国困境”中的“战略猜疑”和“同盟国困境”中的“战略选择缺失”。
1.“大国困境”
东北亚集中了世界上的主要大国。伴随中俄日等主要大国几乎同时发生的群体性崛起，以及美国的战略东移，大国竞争已成为东北亚安全面临的巨大考验。这表现在以下几点：首先，大国竞争的范围更加广泛，不仅有安全领域的竞争，还有政治、经济、意识形态等全方位的竞争，这比历史上任何霸权国与挑战国之间的交锋都要广泛得多。其次，围绕朝鲜半岛问题，大国之间的竞争具有前所未有的复杂性。在全球化时代，各国之间的相互联系从来没有如此紧密，国家与国家之间的相互依存超过了历史上任何时期。核武器的开发与拥有，导致相互敌对冲突的代价是“相互摧毁”。大国之间的竞争不仅受制于相互依存的国际社会现实，也无法承受核时代“相互摧毁”的战争后果。在紧张多变的国际体系中，深入而全面的相互依存与核武器带来的严重后果，决定了大国在处理朝鲜问题方面必须慎重，谨慎维持区域的战略平衡。再次，中美之间的竞争变得更加多变与深入。中国国力上升没有让其变得更加安全，而且更糟的是这招致了美国把安全重心转向亚洲的战略反应。美国加强了在东北亚和东南亚的军事外交活动和一系列战略部署，这将在今后相当长一段时期内严重考验中国的外交技巧。总体而言，中美竞争既不属于苏美两极意识形态抗争的类型，也不是大国权力更替中对外领土扩张的“权力冲突”的必然归宿。中美关系的多变性取决于当今不断变化的国际体系。中国既是战后秩序的受益者，也是改变国际体系的参与者。在这样的国际体系之中，中美合作的数量与质量都是历史上挑战国与竞争国之间未曾发生的历史现象。中国接受美国在国际事务中发挥核心作用的现实，在全球外交政策上放弃“结盟”等均势手段，也没有“干涉内政”的霸权行径。由于中国并非历史上传统类型的对外扩张主义者，也不追求世界霸权主导大国的地位，其战略目标更多地体现出“民族复兴”的历史重塑。“中美关系中有着广泛的经济方面的合作，在两国展开一场经典的权力之争的同时，它们彼此的经济合作变得更深入和更带有根本性”。[6]这保证了中美关系的发展具有某种稳定的可持续特征。
2.“邻国困境”
邻国将发展到一个什么程度？它在经济上有什么样的影响？它的安全政策如何？未来的发展动向与影响如何？这些都是任何相邻国家关心的问题。20世纪90年代初期，随着冷战的结束，中韩建交，日朝、韩朝关系处于邦交正常化建立的摸索时期。政治环境的改善为区域内邻国之间的合作增添了动力。一方面，邻国之间的经贸关系不断强化、人员交往越来越活跃。区域内各国利用地理相邻、资源互补等天然优势推进合作。目前，中日韩的经济相互依存空前紧密，产业链条互补关系明显，如日本生产设备、韩国制造元件、中国进行组装等。其相互合作发挥了各自的长处，中俄朝经济合作也在不断加强，例如物流开发与海港建设等方面的合作，其经贸额度不断增加。区域内邻国关系的互补与互助的特征，为这一区域经济合作提供了巨大的经济能量。可以预计未来20年经济要素在这一区域的自由流动将会更加紧密化，使其在全球化的竞争中处于有利的位置。但另一方面，东北亚各国的政治经济模式多样，资本主义、社会主义制度，市场经济、计划经济模式，还有“君主立宪”“先军政治”政体等国家共存，种族、语言、文化、经济发展等差异巨大，二战遗留的国家分裂、领土纠纷、历史评价等问题引发的矛盾与冲突频发，各国利益诉求迥异。尤其是朝核问题的出现，导致区域安全环境恶化。同时，巨大的民族主义争端与持续的政治分歧，导致一些邻国之间的利益难以调和。可以说，经济关系的强化与安全、政治关系的恶化是区域内“邻国困境”的主要特征。如何解决周边邻国之间的“战略猜疑”，解决邻国之间的“安全困境”问题是今后区域发展与合作的又一个不能忽视的障碍。
3.“同盟困境”
现实主义理论认为国际体系是一个自助体系。在这样的体系中，各国通过正式和非正式的“结盟”安排进行合作，以增进它们的安全，防范可能构成威胁的行为体。这种“同盟”的合作与安排是由对手之间的实力关系决定的。一国与预期敌人的实力差距越大，就越可能寻求结盟。一旦结盟会出现所谓的“同盟困境”。同盟会带来两个彼此关联的担心：抛弃与牵连。
“同盟困境”体现在两个方面：一方面，从同盟内“国际关系模式”来看，一些小国家为实现本国利益最大化的目标，通过与大国结盟，为自己上了保险；但在对外战略实施方面，却游刃于大国矛盾之间，更多地表现出“主动出击”的倾向，一有“风险”则要求大国共同承担，有着绑架大国的倾向。另一方面，从同盟外“国际关系模式”看，冷战后，中国的不结盟政策与美日韩的同盟集团存在“权力失衡”的局面。中国30年来的对外政策并没有把重点放在建立战略联盟上。相反，重点被放在了保持与美国的稳定关系以及利用和平的外部环境促进国内经济发展上面。西方国家一直通过结盟对付所谓的“朝鲜威胁”与“中国威胁”。面对美日韩军事同盟战略的实施，中国主张不结盟政策，事实上弱化了中国自身的安全和利益。中国应思考如何解决与相关国家的“战略选择缺失”问题，应认识到只靠自身的发展“不是硬道理”的问题。
四 东北亚“安全困境”的成因
1.美国的外部干预
虽然从地理上讲，美国不是东北亚国家，但二战后美国在该地区的军事存在和经济活动使其对该地区事务拥有重大影响力。冷战结束后，美国势力对东北亚未来区域格局建设的影响不但没有消退，反而介入程度更深。美国在二战后取得军事霸主地位，认为“正是这一霸主地位维持了世界秩序、贸易和和平。美国比过去任何帝国，比现在或者将来的任何国际条约或组织做得都要好”。
外部力量的干预往往是通过有选择结盟和制造对手的方式实现的，这种选择盟友和制造对手的策略造成了区域局势的分裂和国家间的猜疑。美国为维持东北亚地缘政治博弈中的领导地位，利用周边国家的疑虑，“通过同盟机制，致力于自由贸易的民主集团国家，包括美国、日本、印度在内的核心联盟，保卫与推广民主制度”，客观上起到了牵制中国的作用。一些国家则利用美国的介入挑战中国。
当前美国的东北亚战略还没有一个清楚的定位，仍在“霸权影响”和“霸权控制”间摇摆。这种战略混乱导致的结果是，美国在东北亚不断介入矛盾，挑起事端，进行各种军事演习，成为一个混乱的制造者而不是稳定的维护者。但由于美国的高调介入，区域内国家争夺资源的能力和意愿都有所增加。
2.观念和规范差异
东北亚地区治理目前还受制于区域治理观念及其水平、区域内民族国家间不同利益冲突的阻碍。东北亚区域存在着不同的观念和规范。以美日为代表的一方提倡自由民主价值观、人权大于主权、单边行动、力量均势等理念。美国的东北亚政策是建立在“务实的现实主义基础之上”，认为“亚洲进入了危险的恶性连锁反应”，“中美之间形成‘一触即发的巨大隔阂’，这将在未来数十年影响世界的未来”。[7]“美国将中国视为在贸易、地缘政治以及几乎其他所有领域中，日益强大而且可能十分危险的竞争对手。美国广泛的日程中的一个重点一直是防止出现一个更加强大和富裕的中国”。[8]
中国则提倡主权不可侵犯、不干涉内政等原则，认为经济增长不仅需要进出口贸易往来，也需要国际社会之间的投资和资本流动。东北亚地区如果希望继续推动区域内的经济增长，那么维护地区的长期稳定就至关重要。实现全球及东北亚地区的长期稳定，不仅符合中美两国的国家利益，也与区域内各国的利益完全契合。中国主张大国不应通过军事干预来处理世界与区域的常规事务，不能把自己的意愿强加给他国，更不能通过武力破坏或摧毁别国的政权。
实现安全合作必须满足三个条件：一是各国处于主权国家体系中；二是拥有共同的观念和规范；三是由一个或少数几个大国发挥主导作用。目前，区域治理的观念和规范矛盾构成了东北亚“安全困境”的一个基本原因。
3.安全问题集中突出
东北亚是安全架构最不稳定的区域。该地区存在着几乎所有能想到的不稳定因素：领土（海）争议、历史仇怨、核扩散、民族分裂等，甚至朝鲜与美韩两国仍然处于停战状态，朝鲜半岛上的“三八线”两侧号称当今世界兵力最密集的地区，近年来主要以领土（海）主权矛盾的形式表现出来。此外，诸如海上航道安全、海上犯罪等非传统安全问题也越来越突出，甚至与传统安全问题相互交织在一起。
地区不稳定的根本原因在于大国干预、国内动荡、民族主义和地区领土纠纷彼此交织在一起。东北亚领土、领海之争给区域经济的发展、政治的稳定带来了巨大的冲击，相互依存的经济关系极易受到十分脆弱的政治、外交冲突的影响。
这些安全问题的集中出现，又为民族主义注入新的活力。尽管“刺激民族主义激情有助于使民众关注焦点偏离国内问题”，[9]但“会严重伤害双边关系及其外交原则”。[10]区域内的民族主义对地区治理制造了不良的障碍。
五 东北亚地区治理模式与途径
加强区域合作机制的建设，是东北亚地区治理未来发展的一个基本趋势。多边主义合作制度可能是东北亚未来地区治理模式的主要选择。
美国作为区域外国家，积极介入东北亚地区治理进程，实际上不希望产生一个不支持美国霸权的独立的东北亚区域体系。美国参与建设的区域体系基本上是一个霸权合作机制。霸权稳定的核心思想是：一个强国在世界居于核心地位，并在其主导下整合出的一系列国际制度和国际规范，是世界和平、稳定最有力的保障。但在东北亚，霸权模式的可行性不大，大国力量的汇集使美国无法随意处理地区事务，建立霸权机制。在霸权主导下的区域性制度可能性很小的情况下，多边主义合作制度成为未来东北亚区域合作的主要方向。多边主义是指“一种在广义的行动原则基础上协调三个或者更多国家之间关系的制度形式”。多边制度模式的基本目标是组织参与角色相互之间，提高透明度、促进相互信任、和平和建设性地解决引起争议的问题，从而达到维持和平的目的。在东北亚地区努力推动多边主义合作制度的建立具有重要的意义：多边制度可以缓解利益纷争，提供相对稳定的地区发展环境；有助于缓解国家间猜疑，增进互信；有助于各国形成对合作规则的集体认同，促进区域共同体的发展。
多边主义合作制度要求区域内各国努力促进已有的国家间合作向更加完善的制度化方向发展，地区治理便具有了必要的基础；各国对既有的双边关系进行巩固和整合，以此为基础推动多边乃至地区合作取得突破性进展。由于东北亚地区的复杂性使得近期内该地区各领域的合作制度不可能全面建立起来，而多边主义合作制度能否切实推进东北亚区域地区治理进程，从根本上说取决于制度是否合理、是否高效务实。所以东北亚区域地区治理制度的构建是一个渐进的过程，但是采取适宜的合作策略可以大大加快多边主义合作制度本身的建立进程。因此，应该关注东北亚区域多边合作制度的最基本层面，就是把多边合作制度由经济领域向政治与安全领域外溢。可预见的经济合作制度具有示范性，为东北亚地区棘手的政治与安全问题的合作提供必要的推动力量和可借鉴的制度模式，并培养出稀缺的共有利益观念（政治、安全）。
在东北亚地区治理过程中各国应注意以下几条原则：一是渐进原则。东北亚地区合作尽管有着强大的需求与动力，但是，也存在巨大的障碍，不应该企盼制度化合作能一蹴而就地建立起来。二是求同原则。鉴于东北亚地区各国的意识形态和社会制度不同、对合作的预期也不一致，在推进制度化合作中，应从地区合作的大局出发，求同存异，维护地区合作的良好大局。三是平等原则。东北亚既有大国，又有小国，在解决棘手问题的时候应互谅互让、和平协商，而不应该以大欺小。各国坚持平等原则，有利于维护区域合作的稳定和平大局。
为成功推动东北亚地区治理的顺利发展，制定出明确的路线图，应当从以下三个方面推进。
1.推动中日韩三国缔结自由贸易协定。目前，东北亚区域内已签订了众多的EPA（经济合作协定），中日韩三国之间的生产网络早已形成，早在2006年前，三国的贸易总量已经占据世界贸易总量的17%，中国是韩国的最大进口国，日本紧随其后，日中两国互为最大的进口对象国；日韩贸易中，韩国存在逆差；日中贸易中，日本存在逆差；中韩贸易中，中国存在逆差，三国一旦签订FTA将会实现总体的贸易平衡。同时，对于本地区生产活动、经济增长都将起到保护与促进的效果。
2.建立地区内各国间“产官学”全方位的合作机制。东北亚地区治理能否顺利实现，制度建设至关重要。区域化本身表现为“商品、服务、资本与人员”方面的跨境流动，上述四大要素要求区域内的地区治理实现“产官学”全方位的合作机制。因为跨国企业的合作是地区“单一市场”形成的基础，政府间合作机制的建立是实现地区治理的根本保障，学术界之间交流机制的形成会提升地区治理的水平。加强“产官学”全方位的机制合作已经成为东北亚各国政府的共识。2009年10月10日，中日韩在北京举行首脑会议，中国总理温家宝倡议推进产业界、官方和学术界的共同研究，以推进地区一体化的形成。
3.设立区域内政治、商务与安全论坛。东北亚地区治理需要各国民间、经济团体以及政府通过设立常设机构，以推进区域一体化进程。政治、商务与安全论坛的设立不仅为地区治理提供一个先行的广泛讨论的平台，对促进成员国坦率发表意见，以及政府间正式谈判发挥有效作用，同时将会更好地落实循序渐进、求同存异、平等互利的原则，有助于成员国加强信赖关系，有助于进一步实现经济、政治与安全方面的合作，为持续不断地推动东北亚地区治理进程提供前期的准备工作。
除此之外，东北亚“安全困境”的出路还在于如何重塑中美关系、重塑安全观念、重塑地区战略。
1.重塑中美关系。承认相同的民主价值观并不能取代共同的地缘战略利益。澳大利亚总理陆克文在美国《外交》杂志上发表了一篇题为《超越重返亚洲》的文章，指出，亚洲最重要的问题就是避免美中冲突，因此，美中应建立相互信任关系。[11]
东北亚地区安全实际上最主要的原因是大国关系的稳定。积极健康的中美关系是东北亚地区稳定的必要条件。中美关系是东北亚区域最重要的双边关系。中美经济方面的相互依存迫使双方都在努力最大限度地避免冲突。美国试图维持东北亚地区的传统国际秩序，即在与中国保持经济往来的同时，保护好美国在东北亚地区的霸权地位。传统的权力制衡思维限制了中美之间的良性互动。中美进行建设性交往，既可以确保地区的和平稳定，也符合美国的利益。当中美利益发生冲突的时候，彼此间应遵守竞争规则、建立对话机制、尊重核心利益。中国的崛起将不可避免地改变东北亚地区的力量平衡，亚洲地区的力量结构也不得不重新进行调整。但中国本质上是维护国际体系的积极力量。中国不会走二战前日本所采取的侵略霸权道路。同时，维护国际秩序的稳定，并不是说中国就要牺牲本国的核心利益。全球化的趋势已经改变了国家行为模式，国际政治也不再是零和游戏的时代。这种地缘政治的变化，需要中美塑造一个新的大国关系架构。相互信任是长期逐步建立起来的，中美应当推动战略信任的阶段进程，构建“中美战略合作的路线图”。
中美建立“合作”而非完全“冲突”的“新型大国关系”，将为规范的世界秩序及区域秩序的建立提供动力。中美应当共同提供全球性的公共产品，“建立一个共同利益联盟”，促进地区治理“志愿共同体”的形成。
2.重塑安全观念。从历史上看，国际秩序的剧变往往造成碰撞和冲突。历史进入十字路口，在新的全球化的条件下，打破了东方与西方从不相交、相互对立的东西方矛盾只有通过一方战胜另一方的地缘政治思想。[12]
东北亚地区目前最大的问题就是一些非传统安全问题又被当作传统安全问题来对待。一些国家将发展问题混同于生存问题，甚至有的用传统的手段来解决非传统安全问题。如区域内领土与领海纷争问题并没有达到危及国家安全的程度，当事方更关心的是对资源的控制权，结果却使非传统安全激化为传统安全的对抗，使“邻国困境”转化为“大国困境”与“同盟困境”。再如，朝鲜核问题已经超越了地区安全威胁的层次，这种“存在性威胁”构成了中美合作的战略基础。威慑本身并不能保证东北亚局势的稳定，减少冲突的方法是结束战争状态，开始和平进程，阻止东北亚安全“噩梦”需要美中真正和解与合作。合作是双行道，致力于东北亚地区的和平，努力实现区域内相关国家的和解至关重要。持续的接触和外交行动不一定奏效，但不接触、孤立与军事再平衡少有成功的可能。[13]
区域治理不能只关注悬而未决的领土问题的分歧，也不能过度执着于政府之间的安全关系，一个长期目标应该是促进地区敌对关系的和解，通过强化区域之间的政治、经济与文化联系，将国家间关系延伸到次国家区域层面，再外溢到超国家层面。
解决传统安全问题，要强调安全的“双向性”，即安全应当是相互保证共同生存，并承认他人的合法的安全关切。只有通过双边对话，在对话中了解对方的安全关切，增加互信和透明度，才能切实保证双向和持久的安全。坚决反对通过“我活得好不要别人活得好”的霸权机制。
在过去的几个世纪，曾经处于边缘的东北亚地区逐渐发展成为世界经济的核心地区，这不仅改变了整个世界，同时也改变了人类历史，使人类历史重新回归到文化多样性、政治多元性、经济多模式的“常规”形态。
3.重塑地区战略。现实主义的霸权稳定论、自由制度主义提供的多边合作机制，以及建构主义的安全共同体都可以为东北亚安全提供解决方案，但是也都有其不足之处。
在现实主义视角下，由于美国霸权的衰落，霸权稳定论提倡的“美国霸权”能否提供强有力的支撑？在缺少强有力的“霸权”领导下，每一个国家都会为了实现本国利益“最大化”而将成本转嫁到别的国家。“安全困境”的两难局面导致各国互相猜疑，国家间的合作很难开展。同时，美国治理下的东北亚国家间的同盟会使成员国缺乏与其他国家进行互动的自由。虽然同盟关系能把成员国之间出现的冲突范围和烈度降到最低，但是它们与同盟之外的国家发生冲突的范围和烈度却会增加，客观上制约了东北亚地区进一步的发展。
六 结束语
综上所述，东北亚要想在政治、安全领域的地区治理问题上达成共识，取决于经济合作的效应，多边合作模式将是东北亚地区治理的主要模式。东北亚地区治理进程将是一个很漫长的过程，而且还存在很多变量，尽管如此，政治、安全制度合作也不是遥不可及的，只要经济合作制度能给地区内所有国家带来好处，未来的东北亚是可以在政治、安全领域进行合作的，而且这种合作也是可以进一步深化至制度层面的。总之，推动东北亚地区治理，不仅能够为地区各国带来巨大收益，而且可以提高地区整体的优势和地位，缓解“安全困境”的压力，保障各国的安全和地区的稳定。面对全球化与地区主义浪潮，东北亚国家的分散状况不利于各个国家的继续发展。通过地区治理，重建程度不同的地区规范与制度，形成地区整体性优势，是未来东北亚区域的一种发展潮流。
自由制度主义提供的多边合作机制，指出稳定与繁荣的东北亚符合各国的国家利益，区域内的各国不需要依赖外部的“霸权”安全保障，完全可以通过对等的多边合作实现东北亚地区的治理。但自由制度主义无法解决区域制度化合作中，缺少共同的观念和规范的内部制约与美国外部干预的问题。
建构主义主张的多边安全共同体，目前尚缺少必要的条件。要想解决“安全困境”问题，必须超越上述范式，树立综合安全的观念，由大国协商建立安全框架，通过双边对话和多领域的战略性合作，建立综合安全的利益共享体，通过多层次的安全合作实现持久安全。
区域合作是一种双赢的结果，既可以加强区域内双边贸易关系，也可以实现多边政治、经济与安全的多样化伙伴关系。通过推动良好的地区治理、多边安全论坛的设立、互利双赢的可持续发展的地区合作机制的建设实现地区治理的互利共赢，从而推动东北亚地区治理向“多边主义”方向发展，建立稳定及互惠的区域合作关系，寻求建立一个新的国际政治与经济格局。
东北亚安全与发展问题成为21世纪世界关注的焦点，东北亚安全形势的恶化与安全问题的集中爆发，一方面，来自当前国际体系转型和国际规范重组在安全领域的体现[14]，另一方面，也来自东北亚各国基于不同利益的权力设计的冲突。
如何实现多元体制的相互依赖，而不是单一体制的主宰；如何实现和谐合作；如何将过去的“适者生存”的竞争模式转向冲突较少、更加睿智、更加合作的“智者生存”合作模式，兼顾区域内各国的不同立场，汇合区域内各国的不同利益，尊重各国不同的历史与发展道路，广泛地包容不同的政治和文化环境，开辟东北亚新的地区治理结构，也许是“21世纪超越狭隘的‘发展’观念的‘和谐主义’的一种平衡境界”。[15]
[1] 巴殿君，吉林大学东北亚研究院国际政治研究所所长、“985工程”哲学社会科学创新基地副主任、教授、博士生导师。
[2] 乔治·弗德里曼：《后冷战后的世界》，美国《外交论坛》2013年4月2日。
[3] 罗伯特·库伯：《冷战终结意味着什么》，日本《外交论坛》2009年12月号，载《参考消息》2009年12月28日。
[4] 尼尔·弗格森：《世界向东方倾斜的十年》，英国《金融时报》2009年12月27日。
[5] 菲尼安·坎宁安：《伊朗是美国全球霸权的致命危害》，西班牙《起义报》2013年4月19日。
[6] 诺亚·费尔德曼：《不可阻挡的力量与不可移动的对象——美国真的可能与中国开战吗？》，《外交政策》2013年5月6日。
[7] 阿兰·弗拉商、达尼埃尔·韦尔纳：《中国对抗美国：世纪的决斗》，格拉塞出版社，2012，第272页。
[8] 《美国和亚洲大国：发现分歧》，英国《经济学家》2013年3月。
[9] 罗伯特·迪亚里克：《中日不和是对美国的公开宣战》，《日本时报》2013年5月3日。
[10] 加藤洋一：《避免美中冲突之道——专访澳大利亚前总理陆克文》，《朝日新闻》2013年4月3日。
[11] 加藤洋一：《避免美中冲突之道——专访澳大利亚前总理陆克文》，《朝日新闻》2013年4月3日。
[12] 无论是路德亚德·吉卜林的“东方是东方，西方是西方”的言论，还是佛朗西斯·福山的“历史的终结”都反映了西方在领土与意识形态方面的西方必胜的地缘政治价值观。
[13] 利昂V.西加尔：《通往和平之路》，《波士顿环球报》2013年4月12日。
[14] 张春：《当代全球安全治理：供需失衡与中国的可能贡献》，载《1911～1921～2011：中国道路与世界变迁》（上海市社会科学界第九届学术年会论文集，2011年度），上海人民出版社，2011，第17页。
[15] 尼古拉斯·伯格伦、内森·加德尔斯：《21世纪的治国之道：东西方之间的中间道路》，波利蒂出版社，2012，第4页。