二、【增加妨害安全驾驶的犯罪】
二、在刑法第一百三十三条之一后增加一条，作为第一百三十三条之二[1]：“对行驶中的公共交通工具的驾驶人员使用暴力或者抢控驾驶操纵装置，干扰公共交通工具正常行驶，危及公共安全的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。
“前款规定的驾驶人员在行驶的公共交通工具上擅离职守，与他人互殴或者殴打他人，危及公共安全的，依照前款的规定处罚。
“有前两款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”
条文主旨
本条是关于增加妨害安全驾驶犯罪的规定。
立法背景
近年来，全国各地发生了多起因乘客侵扰司机的驾驶行为而造成的危及公共安全的事件，有的甚至造成了严重的后果，引起了社会各界的高度关注，如2018年10月28日重庆市一辆公交车在行驶中因乘客与司机激烈争执互殴致使车辆失控，撞上一辆正常行驶的小轿车后坠江，导致数人死亡的严重后果。殴打司机、抢夺控制方向盘或者乘客与司机互殴等干扰安全驾驶的行为，具有相当的社会危险性，我国法律对这类行为的惩处，是有一些追究法律责任规定的。如道路交通安全法对行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的行为的处罚作了规定。治安管理处罚法第二十三条规定，扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。对于妨害安全驾驶引发严重后果，给人民群众生命财产安全造成严重威胁，严重危害公共交通安全的行为，实践中主要以危险方法危害公共安全罪、故意伤害罪、寻衅滋事罪、交通肇事罪等追究刑事责任。根据2018年11月司法大数据专题报告《关于公交车司乘冲突引发刑事案件分析》，2016年1月1日至2018年10月31日，全国各级人民法院一审审结的公交车司乘冲突刑事案件共223件，判处的罪名，以危险方法危害公共安全罪占比39.01%、故意伤害罪占比30.04%、寻衅滋事罪占比10.31%、交通肇事罪占比3.59%；判处的刑罚，90.57%为有期徒刑，其中一年以下有期徒刑占8.42%、一年至三年占38.95%、三年至五年占47.37%、五年至十年占4.21%、十年以上占1.05%。针对近年来实践中出现的新情况、新问题，为有效惩治妨害公共交通工具安全驾驶违法犯罪行为，维护公共交通安全秩序，保护人民群众生命财产安全，2019年1月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布《关于依法惩治妨害公共交通工具安全驾驶违法犯罪行为的指导意见》进一步明确法律的适用，该意见第一条规定，乘客在公共交通工具行驶过程中，抢夺方向盘、变速杆等操纵装置，殴打、拉拽驾驶人员，或者有其他妨害安全驾驶行为，危害公共安全，或者驾驶人员在公共交通工具行驶过程中，与乘客发生纷争后违规操作或者擅自职守，与乘客厮打、互殴，危害公共安全，上述行为，尚未造成严重后果的，依照刑法第一百一十四条的规定，以危险方法危害公共安全罪定罪处罚；致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，依照刑法第一百一十五条第一款的规定，以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。
刑法修正案（十一）在研究起草阶段，有关部门提出，实践中将在公交车上发生的纠纷，尚未造成严重后果的行为以危险方法危害公共安全罪定罪处罚过于宽泛，无法精确反映此犯罪行为的特点，同时，实践中以危险方法危害公共安全罪定罪处罚也存在一些问题：一是，在公交车上发生的纷争与放火、决水、爆炸、投放危险物质等四类行为性质不同。刑法第一百一十四条规定，以其他危险方法应当是与放火、决水、爆炸、投放危险物质性质相当的危害公共安全行为，司乘人员在公交车上发生的纷争，虽然存在危害公共安全的可能性，即危害不特定多数人的生命、健康或重大公私财产安全，但由于该罪规定的危害公共安全的表述过于抽象，标准也比较模糊，实践中需要进一步对危险性的程度进行判断，也就是必须是对公共安全具有现实的、紧迫的高度危险性。而在公交车上发生纷争的起因多是由于坐过站、车费缴纳等鸡毛蒜皮的琐事，导致乘客或者对司机拳脚相加或者强行拖拽方向盘，实际上乘客的目的大多是要求停车或解决车费问题，并没有直接想要危害公共安全。虽然由于车辆行驶在公共道路上，乘客的不当行为很有可能会导致车辆失控，进而危害到不特定人的生命、健康，可能发生危害后果，但仅以可能发生的危害后果来判断公交车上发生的纷争构成以危险方法危害公共安全罪，实际上混淆了结果危险性与方法危险性的判断方法，也与放火、决水、爆炸、投放危险物质这四类行为性质相差较大。二是，在公交车上发生的纷争较容易制止，不具有危害公共安全的高度危险性。在公交车上还有其他乘客、售票员、安保员，行为人实施一些不当的行为时，其他人员可以马上出手制止，从而能够有效阻止事态的进一步恶化。另外，司机也肩负着安全驾驶的职责，在遇到乘客的无理取闹甚至出手相向时，也会采取一些紧急措施，如采取紧急制动措施停车等，来避免损害结果的发生，公交车上乘客的一些危险举措可以及时得到其他人员和司机的有效控制，并不具有导致危害公共安全的高度危险性。三是，以危险方法危害公共安全罪，法定刑过高。刑法第一百一十四条规定的以危险方法危害公共安全罪起刑点为三年有期徒刑，对于在公交车上发生的司乘人员之间的纠纷，有的只是发生车辆剐蹭，并未造成严重后果，判处三年以上有期徒刑，处刑过重，不符合宽严相济刑事政策的要求。考虑到在行驶的公交车上发生的妨害安全驾驶的行为一般情节较轻，不具有危害公共安全的现实危险性，为体现刑法罪刑相适应的原则，2020年6月提请全国人大常委会审议的刑法修正案（十一）（草案）增加规定：“对行驶中的公共交通工具的驾驶人员使用暴力或者抢夺驾驶操纵装置，干扰公共交通工具正常行驶，危及公共安全的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。”“前款规定的驾驶人员与他人互殴，危及公共安全的，依照前款的规定处罚。”“有前两款行为，致人伤亡或者造成其他严重后果，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”
刑法修正案（十一）（草案）在征求意见过程中，对本条规定有两个问题存在较大争议：第一，是否有必要单设妨害安全驾驶的犯罪。有意见提出，建议删去本条规定。主要理由：一是，本条所规定的内容完全可以采用物理手段解决，如在公交车驾驶席旁边安装物理护栏，将驾驶员与乘客隔开，就很容易解决这个问题，没有必要采用刑法手段。二是，这类行为一般都不具有危及公共安全的现实危险性，可不增加新罪名，如果发生严重后果的，可以适用刑法第一百一十四条、第一百一十五条以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。赞成增加本条规定的认为，这一规定既惩罚暴力侵害驾驶人员的行为，也惩治驾驶人员擅离职守，不采取有效安全措施，与他人发生肢体冲突等行为，能够准确评价这类违法犯罪行为，起到威慑作用。建议进一步予以完善的认为，草案仅限定为两类行为，实践中，对驾驶员实施胁迫、辱骂以及捂眼睛、喷洒辣椒水，或用物品遮挡驾驶员视线等其他手段破坏、干扰安全驾驶行为，也会影响公共安全工具的正常行驶，应当增加相关情形。
第二，是否有必要增加驾驶人员的犯罪。有意见提出，建议删去第二款规定。主要理由：一是，该规定妨碍驾驶人员行驶正当防卫权。这一规定在实践中可能导致驾驶人员只会选择躲避，大大限缩了驾驶人员进行有效的正当防卫，影响驾驶人员履行职责的积极性。二是，该规定容易引起歧义。驾驶人员在驾驶交通工具的过程中，如果遭受暴力袭击或者抢夺驾驶操纵装置时，驾驶人员是否能够反击，如果进行反击的话，是否属于互殴，如果驾驶员只能忍受而不能进行反击的话，可能使公共交通安全处于更加危险的境地。三是，从已经发生的案例来看，驾驶人员与乘客互殴的情况极少发生，没有必要作出规定。
立法机关经与有关方面共同认真研究，进行相关数据分析，2018年11月司法大数据专题报告《关于公交车司乘冲突引发刑事案件分析》有关情况，2016年1月1日至2018年10月31日，全国各级人民法院一审审结的公交车司乘冲突223件刑事案件中，被告人身份为乘客的占69.96%，司机占22.87%。司机和乘客冲突纠纷起因多为车费、上下车地点等小事，占比近六成；近四成案件有人员伤亡的情况，其中死亡人数占伤亡人数的19.61%；行为人的违法犯罪行为主要有攻击司机（占54.72%）、抢夺车辆操纵装置（占27.36%）、持刀威胁司机（占2.83%）、盗窃司机财物（2.83%）、与司机发生口角（1.89%）等；约有88.79%的案件发生在车辆运营过程中，面对纠纷，有的司机选择避让或防御，有的司机采取主动还手或攻击乘客，有的乘客出面制止，有的报警等；纠纷结果导致有的公交车撞击道旁静物（占33.96%）、未造成重大不良后果（占19.81%）、司机受伤（占11.32%）、乘客受伤（占11.32%）、公交车撞击行驶车辆或行人（占8.49%）、车辆剧烈摇晃等危险运行状态（占7.55）、财物损失（占2.83%）；司机在纠纷中的举动，避让或防御（占27.36%）、仅停车（占19.81%）、与乘客发生口角（占15.09%）、主动或还手攻击乘客（占10.38%）、报警（占7.55%）等。由于没有明确的法律依据，司法实践中各地对此类行为处罚不同，有的只是对当事人进行批评教育，有的则是处以行政拘留，有的以危险方法危害公共安全罪追究刑事责任，造成相同行为处罚轻重不统一。根据各方面的意见和实践情况，考虑到行驶中的公共交通工具安全关乎乘客的生命健康利益，对道路运输的安全性有着极大的影响，妨害公共交通工具安全驾驶行为具有一定的危险性，极易诱发重大交通事故，造成重大人身伤亡和财产损失，威胁公共安全。为维护人民群众“出行安全”，惩治妨害公共交通工具安全驾驶行为，积极回应社会关切，有必要将妨害安全驾驶的行为单独规定为犯罪。同时，考虑到司机在公交车上负有安全驾驶的职责，如果司机在驾驶公交车行驶过程中，不顾整车人的安全，擅离职守，与乘客进行互殴、厮打，极易导致车辆失控，发生交通事故，造成人员伤亡和财产损失，对这种行为也有必要予以惩处。2020年12月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》增加了本条规定。这样规定一方面警示规范乘客，乘坐公共交通工具应当自觉遵守有关规定，尊重驾驶人员，对驾驶人员使用暴力或者抢控驾驶操纵装置，将会受到法律惩处；另一方面也对驾驶人员的驾驶行为进行警示规范，要求驾驶人员以安全驾驶为先，不能擅离职守，让乘客和驾驶人员树立法律红线，营造安全有序、宽容和谐的空间，降低公共交通安全事故发生率。同时，根据各方面的意见对草案作了以下修改：一是，将“抢夺驾驶操纵装置”修改为“抢控驾驶操纵装置”。这样规定主要是考虑到，刑法第二百六十七条规定了抢夺罪，该条的“抢夺”行为，是指乘人不备，出其不意，将他人的财物占为己有。而本条规定的抢夺驾驶操纵装置行为，并不是要把这个操作装置变为自己的财产，其主观意图是要争抢或者控制方向盘，使用“抢夺”容易引起误解，修改为“抢控”，表述更准确。二是，增加了“在行驶的公共交通工具上擅离职守”的规定。这样规定，主要是考虑到驾驶人员在对车辆采取安全措施后，有权行使正当防卫行为。三是，根据实践情况，将“与他人互殴”修改为“与他人互殴或者殴打他人”。四是，删去了“致人伤亡或者造成其他严重后果”。
条文解读
本条共分三款。第一款是关于对行驶中的公共交通工具的驾驶人员使用暴力或者抢控驾驶操纵装置，危及安全驾驶的犯罪及其处刑的规定。
构成本款规定的犯罪应当具备以下条件：第一，犯罪的主体主要是公共交通工具上的乘客等人员。在公共交通工具行驶过程中，与驾驶员发生冲突的一般都是乘客，个别情况下，车辆上的售票员或者安保员也有可能会与驾驶员发生冲突。
第二，行为发生在行驶的公共交通工具上。这里所说的“公共交通工具”，主要是指公共汽车、公路客运车，大、中型出租车等车辆。司乘人员冲突事件大多发生在上述这几类公共交通工具上。此外，公共交通工具还有从事空中运输的飞机，铁路运输的火车、地铁、轻轨，水路运输的客运轮船、摆渡船、快艇等。
第三，行为人实施了对驾驶人员使用暴力或者抢控驾驶操纵装置的行为。这里所说的“对驾驶人员使用暴力或者抢控驾驶操纵装置”，主要是指行为人对公共交通工具的驾驶人员实施殴打、推搡拉拽等暴力行为，或者实施抢夺控制方向盘、变速杆等驾驶操纵装置的行为。“驾驶操纵装置”，主要是指供驾驶人员控制车辆行驶的装置，包括方向盘、离合器踏板、加速踏板、制动踏板、变速杆、驻车制动手柄等。本款所说的“抢控驾驶操纵装置”并不需要行为人实际控制驾驶操纵装置，只要实施了争抢行为即可。
第四，行为人的行为干扰公共交通工具的正常行驶，危及公共安全，这是划分罪与非罪的重要界限。这样规定主要是考虑到此类行为主要危害公共安全的犯罪，其危害性主要体现在危及公共交通工具上不特定多数人的人身和财产安全，以及道路和周边环境中不特定多数人的人身和财产安全。这里所说的“干扰公共交通工具正常行驶，危及公共安全的”，主要是指行为人的行为足以导致公共交通工具不能安全行驶，车辆失控，随时可能发生乘客、道路上的行人、车辆伤亡或者财产损失的现实危险。如果行为人只是辱骂、轻微拉扯驾驶员或者轻微争抢方向盘，并没有影响车辆的正常行驶，不宜作为犯罪处理，但违反治安管理处罚法规定的，应当依法予以治安处罚。
根据本款规定，构成犯罪的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。
第二款是关于驾驶人员擅离职守，与他人互殴或者殴打他人，危及安全驾驶的犯罪及其处罚的规定。
构成本款规定的犯罪，应当符合以下特征：第一，犯罪的主体是公共交通工具的驾驶人员。
第二，行为发生在行驶的公共交通工具上，这是构成本款规定犯罪的前提条件。关于公共交通工具在第一款已经叙述，这里不再赘述。
第三，行为人实施了擅离职守，与他人互殴或者殴打他人的行为。这里所说的“擅离职守”，主要是指驾驶人员未采取任何安全措施控制车辆，擅自离开驾驶位置，或者双手离开方向盘等。“与他人互殴或者殴打他人”，是指驾驶人员与乘客等进行互相殴打，或者驾驶人员殴打乘客等行为。
第四，行为人的行为危及公共安全，这是划分罪与非罪的重要界限。这里所说的“危及公共安全”，主要是指行为人的行为足以导致公共交通工具不能安全行驶，车辆失控，随时可能发生乘客、道路上的行人伤亡、车辆或者财产损失的现实危险。如果行为人只是辱骂或者轻微拉扯乘客等，并没有影响车辆的正常行驶，不宜作为犯罪处理，但违反治安管理处罚法规定的，应当依法予以治安处罚。
构成本款规定的犯罪，依照前款的规定处罚，即处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。
第三款是关于实施本条规定的犯罪同时构成其他犯罪如何处理的规定。
行为人实施本条第一款、第二款规定的犯罪行为，也可能同时触犯刑法的其他规定，构成刑法规定的其他犯罪，如果与本条规定的犯罪行为出现了竞合的情形，应当依照处罚较重的规定定罪处罚。这里主要涉及如何处理好本条规定的犯罪与故意伤害罪、故意杀人罪、以危险方法危害公共安全罪等其他罪名的关系。如果行为人有第一款、第二款规定的妨害安全驾驶的犯罪行为，造成人员伤亡、公私财产重大损失或者车辆倾覆等，符合本法第一百三十三条交通肇事罪、第二百三十四条故意伤害罪、第二百三十二条故意杀人罪、第一百一十五条以危险方法危害公共安全罪、第二百七十五条故意毁坏财物罪构成要件或者构成其他犯罪的，根据本款的规定，采取从一重罪处罚的原则，即依照处罚较重的规定定罪处罚。由于本条规定的刑罚较轻，一般情况下，应当依照交通肇事罪、故意伤害罪、故意杀人罪、以危险方法危害公共安全罪、故意毁坏财物罪等定罪处罚，而行为人妨害公共交通工具安全驾驶的行为，将会作为处罚的量刑情节予以考虑。这里需要注意的是，本条第三款规定的“同时构成其他犯罪”中的其他犯罪，应当是与妨害公共交通工具安全驾驶行为直接相关的罪名，如果行为人实施了本款的犯罪行为，在行驶中的公共交通工具上又实施其他与妨害公共交通工具安全驾驶行为不相关的犯罪行为，如行为人明显具有伤害、杀人的恶意殴打、杀害司机或乘客，或者盗窃、抢劫乘客财物、强制猥亵乘客等行为，应当根据情况适用故意伤害罪、故意杀人罪、盗窃罪、抢劫罪、强制猥亵罪与本罪实行数罪并罚。
实际执行中应当注意以下几个方面的问题：
1.把握好妨害安全驾驶的犯罪与以危险方法危害公共安全罪的界限。两罪虽然都是危害公共安全的犯罪，但两罪的行为性质不同，刑法第一百一十四条规定以其他危险方法应当是与放火、决水、爆炸、投放危险物质性质相同的危害公共安全行为，而妨害公共交通工具安全驾驶虽然存在危害公共安全的可能性，但一般情况下不具有现实的危险性。实践中乘客与司机往往因琐事发生口角争执，进而动手，多数乘客主观恶性并不大，只是因一时冲动殴打司机，抢夺方向盘，并非故意要将公交车置于危险境地，且多数并未造成危害后果，有的虽然造成一定危害后果，但后果也不严重，如发生车辆剐蹭。为体现宽严相济刑事政策，和刑法罪刑相适应原则，避免适用以危险方法危害公共安全罪而导致刑罚过重，刑法修正案（十一）增加了妨害安全驾驶的犯罪，实践中对于在行驶中的公共交通工具上发生的因司乘纠纷而引发的互殴、厮打等妨害安全驾驶行为一般不宜再适用刑法第一百一十四条规定的以危险方法危害公共安全罪。对于个别情况下，行为人妨害公共交通工具安全驾驶行为，判处一年有期徒刑明显偏轻，符合刑法第一百一十四条规定的，可以按照以危险方法危害公共安全罪追究。
2.把握好妨害公共交通安全行驶的犯罪与正当防卫、紧急避险的界限。根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法惩治妨害公共交通工具安全驾驶违法犯罪行为的指导意见》规定，对正在进行的妨害安全驾驶的违法犯罪行为，乘客等人员有权采取措施予以制止，制止行为造成违法犯罪行为人损害，符合法定条件的，应当认定为正当防卫。正在驾驶公共交通工具的驾驶人员遭到妨害安全驾驶行为侵害时，为避免公共交通工具倾覆或者人员伤亡等危害后果发生，采取紧急制动或者躲避措施，造成公共交通工具、交通设施损坏或者人身损害，符合法定条件的，应当认定为紧急避险。实践中需要注意的是，驾驶人员有权采取措施对乘客妨害安全驾驶行为予以制止，但首先必须要保障车辆行驶的安全，也就是说驾驶人员必须首先采取制动措施，让车辆停止在安全地带，才可以采取措施制止乘客的违法行为，不能在车辆行驶的过程中与乘客进行殴打。
3.在适用本条时要注意把握罪与非罪的界限。对于妨害安全驾驶的犯罪，其行为不仅要干扰公共交通工具正常行驶，而且还要达到危及公共安全的后果，对于情节轻微、危害不大的行为，不宜按照犯罪处理，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法惩治妨害公共交通工具安全驾驶违法犯罪行为的指导意见》对此也有规定，即在办理案件过程中，人民法院、人民检察院和公安机关要综合考虑公共交通工具行驶速度、通行路段情况、载客情况、妨害安全驾驶行为的严重程度及对公共交通安全的危害大小、行为人认罪悔罪表现等因素，全面准确评判，充分彰显强化保障公共交通安全的价值导向。
相关规定
《中华人民共和国刑法》第一百一十四条、第一百一十五条、第一百三十三条、第二百三十二条、第二百三十四条；《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条；《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法惩治妨害公共交通工具安全驾驶违法犯罪行为的指导意见》
[1] 根据2020年12月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》增加，刑法修正案（十一）增加的内容自2021年3月1日起施行。