前言

近年来，在一系列重大突发事件的推动下，我国的应急管理体系不断完善，应急管理随之成为一门“显学”。因此，我们看到近十几年来应急管理方面的教材、读本很多，其中也有不少高质量的作品。而在法学领域，有关应急法的研究也逐步兴起，相关出版物的数量和管理学领域比起来虽然还不在一个量级上，但也渐成规模。不过，将应急领域的管理学和法学知识融合在一起编写的教材、读本，据我们所知，还没有先例。尽管在一些应急管理的图书当中，也包含了关于法律问题的一两个篇章，但就其在全书中所占的比重来看，还只是一小部分。所以，本书将应急管理和应急法学的知识结合在一起，以两者基本对等的篇幅来设计框架体例，并命名为《应急管理与应急法治十讲》，应该算得上是一个新的尝试。我们之所以做这样的尝试，正是因为看到了应急管理领域多学科交叉的突出特点，特别是管理学问题和法律问题在其中的高度融合。在2019年11月的中央政治局第十九次集体学习中，习近平总书记就应急管理体系和能力现代化发表了讲话，其中十分具体地提出了完善应急管理法律体系的路径。在2020年的新冠肺炎疫情防控中，习近平总书记又强调“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”[1]。本书编写思路上的这种尝试，正是我们学习、领会这些讲话精神的心得和成果。

我们可以看到，应急管理领域中很多重要的体制机制设计和法律制度上的规定，呈现出“一体两面”的关系。因为应急管理领域的很多法律规范本来就带有总结“经验法则”的色彩，本来就是希望借助法律背后的国家强制力将应急管理中好的体制机制固定下来、贯彻下去。所以，这些“经验法则”从管理学的角度来看，是一些被实践证明行之有效的突发事件应对方法、策略；从法学的角度来看，则是人们在突发事件应对过程中应当遵循的行为规范。这种“一体两面”的本质特征，要求我们从不同角度入手，一起来认识、把握应急管理中的很多体制机制设计。

我们还要认识到，应对突发事件的行动所追求的价值指向是安全、稳定、秩序，而对这些价值的追求，无论在何种情况下都不免要以对个人自由不同程度的干预和限制为条件。即使在日常化的风险管理环节，政府对风险的干预也是以对个体自由的限制为代价的，遑论在突发事件暴发期中各种非常态应急措施对个人权利甚至是基本权利的克减。这就意味着，几乎所有应急管理方法和技术的应用，其背后都关涉公私权力（权利）的一系列安排。这些安排只有在符合法学所要求的价值判断的前提下，人们才会认为它们是正当的，是可以被接受的，因而也才是可持续的。因此，我们可以说，应急管理中的绝大多数政策过程都牵涉法律问题，两者之间的紧密关系达到了须臾不可分离的程度。

我们还注意到，基于突发事件的不确定性这一本质特征，应急管理领域的法律体系有着鲜明的特殊性。和其他领域的法律比起来，应急法在刚性和弹性、稳定性和变动性、普适性和个别性等方面都存在明显的内在张力。这就要求我们的司法机关、执法部门在理解应急管理领域的法律时，不能过于僵化地恪守传统的法教义学立场，而是要以更加灵活的方式，实质化地把握、理解法律的目的和精神。为了做到这一点，相关的执法者、裁判者了解一些应急管理中的框架性、基础性知识，就很有必要了。

基于上述几点认识，我们希望主要面向应急管理领域的实务工作者，提供一本将管理学和法学知识融合在一起的读本。考虑到这一目标，我们将简明性、通俗性、可读性作为本书在写作风格上的主要追求。一方面，我们选择了这个领域中最为重要和基础的管理学和法学问题，整合为十个章节，尽量用简明扼要的文字加以介绍，避免长篇大论。我们所选择的问题包括应急管理中的基本概念、风险管理的基本框架、应急预案体系及其管理、应急管理中的社会共治、激发和创新我国应急管理制度优势、法律在应急管理中的作用、应急管理中的基本法律原则、我国应急法制的体系框架、应急管理中的责任机制，以及对常见应急管理术语法律内涵的解析。另一方面，我们尽量将学术语言转化为通俗的词语和句子来表达，力求避免佶屈聱牙而影响阅读体验。当然，由于应急管理和法律毕竟不是为大众所熟悉的日常阅读领域，为了避免在文字上走向引喻失义的另一极端，我们不可避免地在书中使用了一些核心术语，因此，本书的通俗化工作也许做得还不够彻底。

本书由林鸿潮和陶鹏合作完成。林鸿潮撰写了本书的第三讲、第六讲到第十讲，并对全书进行了统稿；陶鹏撰写了本书的第一讲、第二讲、第四讲、第五讲。

[1] 《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议强调全面提高依法防控依法治理能力为疫情防控提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年2月6日，第1版。