二、风险管理、危机管理、灾害管理、应急管理

围绕着风险、危机、灾害和突发事件，产生了风险管理、危机管理、灾害管理和应急管理四种行为模式，这些概念对实践产生了深远且巨大的影响。那么，上述四种行为模式应当如何理解呢？它们之间存在着什么样的关系呢？在我国的实践中分别处于什么样的地位呢？

在基本概念层面，首先要从风险管理入手来理解。风险管理，是指组织把环境中的风险可能造成的不良影响减至最低的管理过程。风险管理的对象是风险，风险管理的过程包括风险识别、估测、评价、技术选择和效果评估等，目标是以最小的成本获得最大的安全保障。

其次是危机管理。危机管理，是指组织对使其遭受潜在威胁和现实损害的情境进行管理，在这一过程中需要以沟通为手段对资源进行整合和配置，目的是要恢复组织正常的运营秩序和状态。如格林认为危机管理是“在危机事件中尽可能控制事态，控制损失且在事态失控后重新获得控制权的行为”[1]。其与风险管理最大的差异在于，风险管理强调前端，而危机管理强调后端。

再次是灾害管理。广义的灾害管理强调对灾害发生发展的全过程管理，包括前端的风险管理、灾害发生过程中的应急管理和灾后的恢复与重建过程。狭义的灾害管理则是指在灾害发生后进行的紧急管理行为。

最后是应急管理。狭义的应急管理是指政府和其他公共机构在突发事件的事前预防和准备、临事预警、事中处置和事后恢复的过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要的措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全所进行的管理活动。广义的应急管理则是指包括风险管理、危机管理、应急（灾害）管理全部在内的“全过程应对体系”。从管理实践来看，“应急管理”是在原有的“灾害管理”基础上进行的有条件扩展，两者存在较高重合度，但也存在下述差异。一方面，应急管理相对于灾害管理来说，进一步增加了前端的“风险管理”和后端的“危机管理”；另一方面，应急管理不能完全适用于灾害管理的情境，譬如在旱灾情境中，由于旱灾同洪水、地震等自然灾害相比具有持续时间长、生成缓慢且影响不易察觉、影响的非结构性与空间的广泛性等特征，用应急管理的办法来应对旱灾可能会导致“应急失灵”。

目前，我国在上述几种管理实践中：应急（灾害）管理能力最强，绩效最好；危机管理次之；风险管理才刚刚起步。这种差异主要源于国家层面对不同管理模式重视程度的差异。党中央将应对国内外各种突发事件的能力和领导经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的能力相并列，统称为“执政能力”，并专门作出加强党的执政能力建设的决定；从中央到地方建构了“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）的应急管理体系；加强了各级政府的应急能力建设；在应急管理中实行党政领导干部问责制和“一票否决”等。

尽管应急管理的绩效比较好，但如果要从根本上实现对问题的解决，还需要从危机管理入手。这是因为危机的根源是风险而不是突发事件，所以，危机管理要求发现真正导致危机的风险，以达到使同类危机不再发生的效果；而应急管理强调的是对后端的事态控制。现在我们经常看到，在处置城市逢雨就淹、食品安全事故、化工企业安全生产事故和群体上访等突发事件时见效慢、难以根除，其原因就在于只是停留于旨在控制事态的应急管理，并没有实行真正解决问题的危机管理。

当然，相比应急管理和危机管理，真正能够实现源头治理、事半功倍、防患于未然的是风险管理的模式。比如，针对日益严峻的社会安全形势，现在开始倡导对重大行政决策、重大建设项目开展社会稳定风险评估，实施提高劳动者报酬在国民收入初次分配中的比重，提高城乡居民所得在国民收入再分配中的比重等政策，探索建立健全诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、党政主导群众维权机制，强调正确处理人民内部矛盾、做好群众工作等，这就是一种风险治理的思路。然而，所有这些工作才起步不久，要真正落到实处、产生明显效果，还需要我们付出极大的努力。

我们必须清楚地看到，应急管理并不能从根本上减少政府所面临的危机。中国当前最根本的问题是风险，而不是突发事件，只有涵盖风险管理、应急管理、危机管理的全过程应对体系才能根治风险，摆脱危机。如果说应急管理仅限于“头痛医头”的话，那么这里结合风险管理、危机管理和应急管理的全过程应对体系追求的则是一种“全身调理”，也就是“全过程应对体系”的广义“应急管理”。广义的应急管理应该被纳入国家治理结构优化的整体框架当中，实行“三位一体”的战略治理，其具体含义包括系统治理、动态治理和主动治理。首先，系统治理强调风险管理、应急管理、危机管理三者缺一不可，不仅要控制事态，减少损失，还要修复政府形象，增强政府合法性，更要借此契机推动社会改革，优化治理结构，化解风险，以此达成社会的长治久安。其次，动态治理从理论上讲，最理想的办法就是主动治理社会风险；但就现实而言，突发事件发生前针对风险的主动变革，总是既缺乏动力又充满阻力，难以启动。因此，应急管理不失为一个切入的契机，以应急管理推动危机管理，再以危机管理推动风险管理，是一个可以考虑的路径。最后，主动治理应当被置于优先位置。因为突发事件毕竟会造成人员伤亡、财产损失、社会失序等客观性恶果，而且也不能保证对每一次突发事件的应急管理都能够将损失控制在社会可以承受的范围之内。

如果从行动措施来看，我们还应当从全球化和中国国家转型这两大历史进程出发，通过对现代的不确定性和现代化的不稳定性进行反思，一方面积极推进气候治理等全球合作，另一方面主动推动国内治理结构调整以实现化危机为转机的战略目标。最终要实现风险管理、应急（灾害）管理、危机管理“三位一体”的治理，应当遵循以下“三步走”的路径：第一，从短期来看，以应急（灾害）管理为切入口，进一步完善初步建立起来的应急（灾害）管理体系；第二，从中期来看，从应急（灾害）管理推进到危机治理，推动某些政策的调整和制度的变革；第三，从长期来看，从危机治理推进到风险治理，优化社会结构，从根本上降低社会运行的不确定性。