3.土地调查

土地调查条例

（2008年2月7日中华人民共和国国务院令第518号公布 根据2016年2月6日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第一次修订 根据2018年3月19日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》第二次修订）

第一章 总则

第一条 为了科学、有效地组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国统计法》，制定本条例。

第二条 土地调查的目的，是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展。

第三条 土地调查工作按照全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与的原则组织实施。

第四条 土地调查所需经费，由中央和地方各级人民政府共同负担，列入相应年度的财政预算，按时拨付，确保足额到位。

土地调查经费应当统一管理、专款专用、从严控制支出。

第五条 报刊、广播、电视和互联网等新闻媒体，应当及时开展土地调查工作的宣传报道。

第二章 土地调查的内容和方法

第六条 国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。

第七条 土地调查包括下列内容：

（一）土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；

（二）土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；

（三）土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。

进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。

第八条 土地调查采用全面调查的方法，综合运用实地调查统计、遥感监测等手段。

第九条 土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准制作的调查基础图件。

土地调查技术规程，由国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门制定。

第三章 土地调查的组织实施

第十条 县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门进行土地调查。

乡（镇）人民政府、街道办事处和村（居）民委员会应当广泛动员和组织社会力量积极参与土地调查工作。

第十一条 县级以上人民政府有关部门应当积极参与和密切配合土地调查工作，依法提供土地调查需要的相关资料。

社会团体以及与土地调查有关的单位和个人应当依照本条例的规定，配合土地调查工作。

第十二条 全国土地调查总体方案由国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门拟订，报国务院批准。县级以上地方人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门按照国家统一要求，根据本行政区域的土地利用特点，编制地方土地调查实施方案，报上一级人民政府国土资源主管部门备案。

第十三条 在土地调查中，需要面向社会选择专业调查队伍承担的土地调查任务，应当通过招标投标方式组织实施。

承担土地调查任务的单位应当具备以下条件：

（一）具有法人资格；

（二）有与土地调查相关的工作业绩；

（三）有完备的技术和质量管理制度；

（四）有经过培训且考核合格的专业技术人员。

国务院国土资源主管部门应当会同国务院有关部门加强对承担土地调查任务单位的监管和服务。

第十四条 土地调查人员应当坚持实事求是，恪守职业道德，具有执行调查任务所需要的专业知识。

土地调查人员应当接受业务培训，经考核合格领取全国统一的土地调查员工作证。

第十五条 土地调查人员应当严格执行全国土地调查总体方案和地方土地调查实施方案、《土地利用现状分类》国家标准和统一的技术规程，不得伪造、篡改调查资料，不得强令、授意调查对象提供虚假的调查资料。

土地调查人员应当对其登记、审核、录入的调查资料与现场调查资料的一致性负责。

第十六条 土地调查人员依法独立行使调查、报告、监督和检查职权，有权根据工作需要进行现场调查，并按照技术规程进行现场作业。

土地调查人员有权就与调查有关的问题询问有关单位和个人，要求有关单位和个人如实提供相关资料。

土地调查人员进行现场调查、现场作业以及询问有关单位和个人时，应当出示土地调查员工作证。

第十七条 接受调查的有关单位和个人应当如实回答询问，履行现场指界义务，按照要求提供相关资料，不得转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录和土地登记簿等相关资料。

第十八条 各地方、各部门、各单位的负责人不得擅自修改土地调查资料、数据，不得强令或者授意土地调查人员篡改调查资料、数据或者编造虚假数据，不得对拒绝、抵制篡改调查资料、数据或者编造虚假数据的土地调查人员打击报复。

第四章 调查成果处理和质量控制

第十九条 土地调查形成下列调查成果：

（一）数据成果；

（二）图件成果；

（三）文字成果；

（四）数据库成果。

第二十条 土地调查成果实行逐级汇交、汇总统计制度。

土地调查数据的处理和上报应当按照全国土地调查总体方案和有关标准进行。

第二十一条 县级以上地方人民政府对本行政区域的土地调查成果质量负总责，主要负责人是第一责任人。

县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门对调查的各个环节实行质量控制，建立土地调查成果质量控制岗位责任制，切实保证调查的数据、图件和被调查土地实际状况三者一致，并对其加工、整理、汇总的调查成果的准确性负责。

第二十二条 国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门统一组织土地调查成果质量的抽查工作。抽查结果作为评价土地调查成果质量的重要依据。

第二十三条 土地调查成果实行分阶段、分级检查验收制度。前一阶段土地调查成果经检查验收合格后，方可开展下一阶段的调查工作。

土地调查成果检查验收办法，由国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门制定。

第五章 调查成果公布和应用

第二十四条 国家建立土地调查成果公布制度。

土地调查成果应当向社会公布，并接受公开查询，但依法应当保密的除外。

第二十五条 全国土地调查成果，报国务院批准后公布。

地方土地调查成果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后公布。

全国土地调查成果公布后，县级以上地方人民政府方可逐级依次公布本行政区域的土地调查成果。

第二十六条 县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门做好土地调查成果的保存、管理、开发、应用和为社会公众提供服务等工作。

国家通过土地调查，建立互联共享的土地调查数据库，并做好维护、更新工作。

第二十七条 土地调查成果是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。

第二十八条 土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。

第六章 表彰和处罚

第二十九条 对在土地调查工作中做出突出贡献的单位和个人，应当按照国家有关规定给予表彰或者奖励。

第三十条 地方、部门、单位的负责人有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）擅自修改调查资料、数据的；

（二）强令、授意土地调查人员篡改调查资料、数据或者编造虚假数据的；

（三）对拒绝、抵制篡改调查资料、数据或者编造虚假数据的土地调查人员打击报复的。

第三十一条 土地调查人员不执行全国土地调查总体方案和地方土地调查实施方案、《土地利用现状分类》国家标准和统一的技术规程，或者伪造、篡改调查资料，或者强令、授意接受调查的有关单位和个人提供虚假调查资料的，依法给予处分，并由县级以上人民政府国土资源主管部门、统计机构予以通报批评。

第三十二条 接受调查的单位和个人有下列行为之一的，由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）拒绝或者阻挠土地调查人员依法进行调查的；

（二）提供虚假调查资料的；

（三）拒绝提供调查资料的；

（四）转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录、土地登记簿等相关资料的。

第三十三条 县级以上地方人民政府有下列行为之一的，由上级人民政府予以通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）未按期完成土地调查工作，被责令限期完成，逾期仍未完成的；

（二）提供的土地调查数据失真，被责令限期改正，逾期仍未改正的。

第七章 附则

第三十四条 军用土地调查，由国务院国土资源主管部门会同军队有关部门按照国家统一规定和要求制定具体办法。

中央单位使用土地的调查数据汇总内容的确定和成果的应用管理，由国务院国土资源主管部门会同国务院管理机关事务工作的机构负责。

第三十五条 县级以上人民政府可以按照全国土地调查总体方案和地方土地调查实施方案成立土地调查领导小组，组织和领导土地调查工作。必要时，可以设立土地调查领导小组办公室负责土地调查日常工作。

第三十六条 本条例自公布之日起施行。

土地调查条例实施办法

（2009年6月17日国土资源部第45号令公布 根据2016年1月5日国土资源部第1次部务会议《国土资源部关于修改和废止部分部门规章的决定》第一次修正 根据2019年7月16日自然资源部第2次部务会议《自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定》第二次修正 2019年7月24日自然资源部令第5号公布）

第一章 总则

第一条 为保证土地调查的有效实施，根据《土地调查条例》 （以下简称条例），制定本办法。

第二条 土地调查是指对土地的地类、位置、面积、分布等自然属性和土地权属等社会属性及其变化情况，以及永久基本农田状况进行的调查、监测、统计、分析的活动。

第三条 土地调查包括全国土地调查、土地变更调查和土地专项调查。

全国土地调查，是指国家根据国民经济和社会发展需要，对全国城乡各类土地进行的全面调查。

土地变更调查，是指在全国土地调查的基础上，根据城乡土地利用现状及权属变化情况，随时进行城镇和村庄地籍变更调查和土地利用变更调查，并定期进行汇总统计。

土地专项调查，是指根据自然资源管理需要，在特定范围、特定时间内对特定对象进行的专门调查，包括耕地后备资源调查、土地利用动态遥感监测和勘测定界等。

第四条 全国土地调查，由国务院全国土地调查领导小组统一组织，县级以上人民政府土地调查领导小组遵照要求实施。

土地变更调查，由自然资源部会同有关部门组织，县级以上自然资源主管部门会同有关部门实施。

土地专项调查，由县级以上自然资源主管部门组织实施。

第五条 县级以上地方自然资源主管部门应当配合同级财政部门，根据条例规定落实地方人民政府土地调查所需经费。必要时，可以与同级财政部门共同制定土地调查经费从新增建设用地土地有偿使用费、国有土地使用权有偿出让收入等土地收益中列支的管理办法。

第六条 在土地调查工作中作出突出贡献的单位和个人，由有关自然资源主管部门按照国家规定给予表彰或者奖励。

第二章 土地调查机构及人员

第七条 国务院全国土地调查领导小组办公室设在自然资源部，县级以上地方人民政府土地调查领导小组办公室设在同级自然资源主管部门。

县级以上自然资源主管部门应当明确专门机构和人员，具体负责土地变更调查和土地专项调查等工作。

第八条 土地调查人员包括县级以上自然资源政主管部门和相关部门的工作人员，有关事业单位的人员以及承担土地调查任务单位的人员。

第九条 土地调查人员应当经过省级以上自然资源主管部门组织的业务培训，通过全国统一的土地调查人员考核，领取土地调查员工作证。

已取得自然资源部、人力资源和社会保障部联合颁发的土地登记代理人资格证书的人员，可以直接申请取得土地调查员工作证。

土地调查员工作证由自然资源部统一制发，按照规定统一编号管理。

第十条 承担国家级土地调查任务的单位，应当具备以下条件：

（一）近三年内有累计合同额1000万元以上，经县级以上自然资源主管部门验收合格的土地调查项目；

（二）有专门的质量检验机构和专职质量检验人员，有完善有效的土地调查成果质量保证制度；

（三）近三年内无土地调查成果质量不良记录，并未被列入失信名单；

（四）取得土地调查员工作证的技术人员不少于20名；

（五）自然资源部规章、规范性文件规定的其他条件。

第三章 土地调查的组织实施

第十一条 开展全国土地调查，由自然资源部会同有关部门在开始前一年度拟订全国土地调查总体方案，报国务院批准后实施。

全国土地调查总体方案应当包括调查的主要任务、时间安排、经费落实、数据要求、成果公布等内容。

第十二条 县级以上地方自然资源主管部门应当会同同级有关部门，根据全国土地调查总体方案和上级土地调查实施方案的要求，拟定本行政区域的土地调查实施方案，报上一级人民政府自然资源主管部门备案。

第十三条 土地变更调查由自然资源部统一部署，以县级行政区为单位组织实施。

县级以上自然资源主管部门应当按照国家统一要求，组织实施土地变更调查，保持调查成果的现势性和准确性。

第十四条 土地变更调查中的城镇和村庄地籍变更调查，应当根据土地权属等变化情况，以宗地为单位，随时调查，及时变更地籍图件和数据库。

第十五条 土地变更调查中的土地利用变更调查，应当以全国土地调查和上一年度土地变更调查结果为基础，全面查清本年度本行政区域内土地利用状况变化情况，更新土地利用现状图件和土地利用数据库，逐级汇总上报各类土地利用变化数据。

土地利用变更调查的统一时点为每年12月31日。

第十六条 土地变更调查，包括下列内容：

（一）行政和权属界线变化状况；

（二）土地所有权和使用权变化情况；

（三）地类变化情况；

（四）永久基本农田位置、数量变化情况；

（五）自然资源部规定的其他内容。

第十七条 土地专项调查由县级以上自然资源主管部门组织实施，专项调查成果报上一级自然资源主管部门备案。

全国性的土地专项调查，由自然资源部组织实施。

第十八条 土地调查应当执行国家统一的土地利用现状分类标准、技术规程和自然资源部的有关规定，保证土地调查数据的统一性和准确性。

第十九条 上级自然资源主管部门应当加强对下级自然资源主管部门土地调查工作的指导，并定期组织人员进行监督检查，及时掌握土地调查进度，研究解决土地调查中的问题。

第二十条 县级以上自然资源主管部门应当建立土地调查进度的动态通报制度。

上级自然资源主管部门应当根据全国土地调查、土地变更调查和土地专项调查确定的工作时限，定期通报各地工作的完成情况，对工作进度缓慢的地区，进行重点督导和检查。

第二十一条 从事土地调查的单位和个人，应当遵守国家有关保密的法律法规和规定。

第四章 调查成果的公布和应用

第二十二条 土地调查成果包括数据成果、图件成果、文字成果和数据库成果。

土地调查数据成果，包括各类土地分类面积数据、不同权属性质面积数据、基本农田面积数据和耕地坡度分级面积数据等。

土地调查图件成果，包括土地利用现状图、地籍图、宗地图、永久基本农田分布图、耕地坡度分级专题图等。

土地调查文字成果，包括土地调查工作报告、技术报告、成果分析报告和其他专题报告等。

土地调查数据库成果，包括土地利用数据库和地籍数据库等。

第二十三条 县级以上自然资源主管部门应当按照要求和有关标准完成数据处理、文字报告编写等成果汇总统计工作。

第二十四条 土地调查成果实行逐级汇交制度。

县级以上地方自然资源主管部门应当将土地调查形成的数据成果、图件成果、文字成果和数据库成果汇交上一级自然资源主管部门汇总。

土地调查成果汇总的内容主要包括数据汇总、图件编制、文字报告编写和成果分析等。

第二十五条 全国土地调查成果的检查验收，由各级土地调查领导小组办公室按照下列程序进行：

（一）县级组织调查单位和相关部门，对调查成果进行全面自检，形成自检报告，报市（地）级复查；

（二）市（地）级复查合格后，向省级提出预检申请；

（三）省级对调查成果进行全面检查，验收合格后上报；

（四）全国土地调查领导小组办公室对成果进行核查，根据需要对重点区域、重点地类进行抽查，形成确认意见。

第二十六条 全国土地调查成果的公布，依照条例第二十五条规定进行。

土地变更调查成果，由各级自然资源主管部门报本级人民政府批准后，按照国家、省、市、县的顺序依次公布。

土地专项调查成果，由有关自然资源主管部门公布。

第二十七条 土地调查上报的成果质量实行分级负责制。县级以上自然资源主管部门应当对本级上报的调查成果认真核查，确保调查成果的真实、准确。

上级自然资源主管部门应当定期对下级自然资源主管部门的土地调查成果质量进行监督。

第二十八条 经依法公布的土地调查成果，是编制国民经济和社会发展规划、有关专项规划以及自然资源管理的基础和依据。

建设用地报批、土地整治项目立项以及其他需要使用土地基础数据与图件资料的活动，应当以国家确认的土地调查成果为基础依据。

各级土地利用总体规划修编，应当以经国家确定的土地调查成果为依据，校核规划修编基数。

第五章 法律责任

第二十九条 接受土地调查的单位和个人违反条例第十七条的规定，无正当理由不履行现场指界义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，逾期不改正的，依照条例第三十二条的规定进行处罚。

第三十条 承担土地调查任务的单位有下列情形之一的，县级以上自然资源主管部门应当责令限期改正，逾期不改正的，终止土地调查任务，并将该单位报送国家信用平台：

（一）在土地调查工作中弄虚作假的；

（二）无正当理由，未按期完成土地调查任务的；

（三）土地调查成果有质量问题，造成严重后果的。

第三十一条 承担土地调查任务的单位不符合条例第十三条和本办法第十条规定的相关条件，弄虚作假，骗取土地调查任务的，县级以上自然资源主管部门应当终止该单位承担的土地调查任务，并不再将该单位列入土地调查单位名录。

第三十二条 土地调查人员违反条例第三十一条规定的，由自然资源部注销土地调查员工作证，不得再次参加土地调查人员考核。

第三十三条 自然资源主管部门工作人员在土地调查工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

第六章 附则

第三十四条 本办法自公布之日起施行。

实际耕地与新增建设用地面积确定办法

（2007年9月5日 国土资发〔2007〕207号）

一、为客观评价各级人民政府履行土地管理和耕地保护责任落实情况，依据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）等有关规定，制定本办法。

二、实际耕地面积是指在各省（区、市）、市（地、州）、县（区、市）行政辖区范围内当年实际耕地总数量。

三、新增建设用地面积是指当年依法批准的新增建设用地和未经依法批准的新增建设用地面积之和。

四、实际耕地面积与新增建设用地面积的确定以土地变更调查数据为依据。

五、依法批准的新增建设用地，按批准用地文件，将用地的范围标注到土地利用现状图上（以下简称上图），并填写《土地变更调查记录表》（以下简称上表）。

依法由国务院批准的城市建设用地，以省级人民政府审核同意的农用地转用和土地征收实施方案为依据，上图上表。

由省级人民政府批准农用地转用、国务院批准征收的土地，以土地征收批准文件为依据，上图上表。

六、未经依法批准的新增建设用地，按实际占地面积进行年度土地变更调查，上图上表。

七、农业结构调整、生态退耕、耕地灾毁等造成的耕地减少和土地开发整理等增加的耕地，按实地变化情况进行年度土地变更调查，上图上表。

八、实际耕地面积作为耕地保护责任目标考核的重要依据。

九、实际新增建设用地面积作为年度计划指标执行考核的重要依据，土地利用年度计划指标包括当年下发的计划指标和经依法批准结转使用的计划指标。

十、新增建设用地有偿使用费按当年批准用地的应缴额与未经依法批准的新增建设用地面积、相应等别和标准计算的应缴额之和进行考核，并限期追缴。

十一、国土资源部将利用遥感监测、抽查巡查等办法，对各省（区、市）当年耕地面积和实际新增建设用地面积数据进行核查。

十二、在土地变更调查中弄虚作假、虚报瞒报数据的行为，要依法依规追究有关人员的行政责任，触犯刑律的，依法追究刑事责任。

国土资源部关于落实开发区四至范围的函

（2005年8月24日 国土资函〔2005〕 778号）

各省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团：

为进一步深化土地市场治理整顿，落实国家宏观经济调控措施，防止开发区用地规模出现反弹，根据国务院“各开发区四至范围由国土资源部另行公布”的要求，在开发区通过审核并公告后，要根据公告的开发区面积和规划审核确定的开发区边界，开展落实开发区四至范围工作。现将有关事项函告如下：

一、测量开发区边界拐点坐标，填写开发区四至范围。对已公告的开发区，依据公告的开发区面积和规划审核确定的开发区边界，采用国家统一坐标系统，测量开发区边界的拐点坐标，填写开发区四至范围，并在标准分幅土地利用现状图上标示开发区边界。标示开发区边界的土地利用现状图，应加盖当地政府、国土资源管理部门及开发区管委会公章。

二、设置开发区界桩，落实开发区具体范围。按照确定的开发区四至范围和测定的边界拐点坐标，选择控制开发区边界基本走向的主要拐点设置界桩。拐点应按《城镇地籍调查规程》的规定以开发区为单位统一编号，选定界桩种类。对涉及农民集体所有土地的，设置界桩时还需要做好农民的思想工作，造成损失的，要依法予以补偿。设置开发区界桩后，将设置界桩确定的开发区内土地利用状况纳入土地变更调查范围，在年度变更调查工作中对开发区内的土地利用变化现状进行及时变更。

三、核对公布开发区边界拐点坐标和四至范围。国土资源部依据公告的开发区面积和规划审核确定的开发区边界，对上报的开发区四至范围和拐点坐标进行核对。土地利用现状图上标示的开发区边界形状及按边界拐点坐标计算的面积与规划审核确定的开发区边界形状和公告的开发区面积应当一致。经核对一致的，国土资源部分批予以公布；经核对不一致又没有充分理由的，应当纠正并重新填报。对于经设立审核核减开发区规划面积的，开发区的范围应在规划审核确定的开发区边界范围内。

四、加强对落实开发区四至范围工作的组织领导。落实开发区四至范围是开发区规划审核工作的延续，地方各级人民政府要加强对这项工作的领导。市、县国土资源管理部门组织开发区等有关单位测量、填报、设置界桩，省级国土资源管理部门会同有关部门逐个核对。国土资源部将加强实施过程中的检查和复审。对各地上报的图件资料、设置的界桩与审核确定的开发区面积或者边界不一致的，责令限期整改，整改期间，各级国土资源管理部门暂停受理该开发区的用地申请。

根据开发区公告的进展情况，本着先来先办的原则，上报一批、核对一批、公布一批。目前，国家级开发区已公告三批，还有两批待公告，省级及省级以下开发区经设立审核后将陆续分批公告。各地应在公告开发区后一个半月内，上报标示开发区边界的土地利用现状图、开发区边界拐点坐标和四至范围及表格电子文档（一式二份），经省级政府办公厅上报国土资源部。开发区四至范围表（式样）和开发区边界拐点坐标表（式样）可在国土资源部网站下载。我部土地市场治理整顿督查办公室将及时把已公告的开发区名单函告省级国土资源管理部门。

附件：1.开发区四至范围表（式样）（略）

2.开发区边界拐点坐标表（式样）（略）

典型案例

慈溪市华侨搪瓷厂诉浙江省慈溪市国土资源局不履行土地调查法定职责案[1]

【裁判要旨】

行政主体以公告形式向相对人表示在具备特定条件下履行一定的行为，若公告内容所涉事项未超出行政主体职权范围，则行政主体违反自己通过公告创设的积极作为义务时，行政相对人可以提起行政诉讼，要求行政主体履行相应的职责。

【案情】

原告：慈溪市华侨搪瓷厂。

被告：慈溪市国土资源局。

第三人：慈溪市庵东镇人民政府。

浙江省慈溪市人民法院一审认定，1995年，慈溪市人民政府根据慈溪市庵东镇人民政府的申请，经地籍调查，权属审核，核准土地登记，确认庵东大会堂的土地使用权人为慈溪市庵东镇人民政府（原庵东区大会堂），明确该宗地南面界线为：东段工艺编织厂墙外侧；西段工艺编织厂围墙外侧；邻联丰工艺编织厂。1996年，因慈溪市联丰工艺编织厂转让土地使用权，原告取得慈国用（1996）字第040031号《国有土地使用证》。该证登记的土地四至中北面界址为：3-10界线，至大会堂墙壁外侧，该文字描述与土地证所附宗地图不一致。2009年10月9日，被告慈溪市国土资源局发布公告，公告内容为：根据《土地登记办法》、《浙江省土地登记办法》等法律法规规定，现将慈溪市庵东大会堂宗地的土地使用权调查结果公告如下。若对公告内容有异议的，请于公告后十五天内向土地所在地镇（街道）国土资源所提出书面异议及证据，再行复核；公告期满没有异议的，将准予发证。公告同时载明了土地坐落、宗地号、宗地面积、土地性质、用途以及宗地四至；其中公告的庵东大会堂南面界址为：他（围）墙外侧，邻市华侨搪瓷厂。同月21日，原告慈溪市华侨搪瓷厂以上述公告的界址内容与原告土地权证界址内容不相吻合为由，向慈溪市庵东镇国土资源所提出书面异议。2009年12月25日，原告提起行政诉讼，诉请判令被告依法对涉案争议土地作出调查处理。在原告起诉前，被告未告知原告异议复核结果。2009年12月31日，被告委托慈溪市宇科勘测设计有限公司对原告宗地进行了勘测。庭审中，被告出示了《慈溪市国土资源信访事项调查答复意见告知书》，并明确表示：慈溪市庵东大会堂宗地土地使用权界址明确，其南面界线为原告慈溪市华侨搪瓷厂（围）墙外侧，邻原告；原告土地证北面界线文字描述错误，应以宗地图为准。

原告诉称：原告于1996年购得位于慈溪市庵东镇庵余公路298号的房地产，该房地产宗地的北面界线为：至大会堂墙壁外侧。2009年9月，原告北邻庵东大会堂被拆，其宗地的使用权亦将进行转让。原告在9月18日曾向被告及庵东镇土管所提出书面请求，要求对宗地进行调查审核，并希望在确定宗地四至时能由原告确认。但被告没有理睬原告的要求，而于2009年10月9日就庵东大会堂宗地的使用权调查结果作了公告。原告发现公告地块的南址与原告拥有土地使用权的土地北址相冲突，故于同月21日再次向被告及庵东镇土管所提出书面异议，要求被告对争议宗地进行调查。但是，被告至今对该宗地争议未作出任何调查处理和回复。原告认为，根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第十三条的规定，被告负责土地权属争议案的调查和调解工作，对原告提出的土地争议调查处理的申请，被告应当依法进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。但本案中，距被告收到原告申请早已过7日，其既未作出受理的决定，又未作出不受理的决定，系典型的行政不作为。现原告诉请判令被告依法对涉案争议土地作出调查处理。

被告辩称：一、原告于2009年10月21日提出的书面异议并非原告所称土地争议调查处理申请。首先，被告于2009年10月9日发布的公告并非进行土地登记过程中的确权公告，而是对已确权土地使用权即慈国用（1994）字第020510号土地使用证登记权属内容进行的再告知。其次，原告异议未载明法律规定的相关内容，不符合《土地权属争议调查处理办法》规定的申请形式要求。被告无法从原告异议中判读出原告是否提出进行争议土地调查的要求。原告却要求法院根据《土地权属争议调查处理办法》判令被告不作为，于理不通，于法无据。二、原告通过各种途径反映其与庵东大会堂界址存在争议，被告已积极调处、认真反馈。为顺利推进庵东大会堂地块的土地收储，也为及时化解原告等异议及纠纷，被告对该宗地进行了实地踏勘、收集相关资料进行核对比照、委托相关机构进行勘测复核，并由被告相关科室及庵东国土资源所多次当面解释。综上，被告不存在不作为情形，请求驳回原告诉讼请求。

第三人述称：庵东大会堂宗地四至清楚，与原告不存在土地使用权争议，现实中大会堂宗地与原告宗地以墙相隔，界址清晰；被告不存在不作为情形，同意被告答辩意见。

【裁判结果】

浙江省慈溪市人民法院经审理认为：庵东大会堂宗地的土地使用权虽已经登记发证，但根据被告发布的公告内容，原告享有在指定期限内对涉案土地使用权提出书面异议的权利，被告应履行复核的职责。该公告应视为被告启动土地更正登记程序前的收集证据行为。被告应受公告的约束。公告没有明确复核的期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条之规定，行政机关一般应当在接到当事人申请后60日内履行职责。原告于2009年10月21日向被告提出涉案土地使用权的书面异议，至其于2009年12月25日起诉时，已超过了60日的期限。被告在原告起诉前未对争议土地作出调查处理结论，应认定被告存在不履行职责的行为。但被告在本次诉讼中已就原告异议明确告知了调查处理结果，故再责令被告对涉案争议土地作出调查处理已无实际意义。在庭审中，原告仍坚持诉请被告对涉案争议土地作出调查处理，故依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第四款之规定，应确认被告未在原告起诉前对原告提出的土地使用权异议作出调查处理结论的行为违法。至于被告关于原告异议不符合土地权属争议调查处理申请的辩称，法院认为，虽然原告所提异议并非处理土地权属争议申请，对已依法登记发证的土地权属争议，也不适用土地权属争议处理相关规定，但公告内容为被告设定了复核的义务，被告应受公告约束，履行复核的职责，即对原告提出的土地使用权异议重新进行调查核实，并将复核结果告知原告。被告虽辩称对原告反映的争议土地问题，其已积极调处、认真反馈，但并无证据表明被告在原告起诉前已对原告异议进行复核，并将复核结果告知原告。因此，被告辩称不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项规定，判决确认被告慈溪市国土资源局未在原告起诉前对原告提出的土地使用权异议作出调查处理的行为违法。

宣判后，原告以原审判决认定事实错误为由，向浙江省宁波市中级人民法院提起上诉。二审法院经审理认为，原审法院对事实的认定仅仅是对相关事实过程的表述，并没有对相关土地使用权证合法性作出判断。涉案土地权属是否清楚，土地权证是否合法，不属本案审查范围。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。故判决驳回上诉，维持原判。