二、社会信用法的体系

（一）社会信用法应当是人大制定的基本法律

在讨论社会信用法体系之前，应该先厘清社会信用法是指由全国人大及其常委会制定法律、由全国人大及其常委会授权国务院根据实际需要先制定行政法规，还是国务院根据宪法和法律制定行政法规。目前，主要有以下四种观点。

1.强调制定一部法律

有学者考虑降低立法成本，提出我国社会信用立法应当采用集中立法模式，建议由全国人大制定一部专门的信用信息管理法。[10] 并且认为“制定一部中国的社会信用基本法（暂名“社会信用法”），系统构建信用建设的基本法律规则，已是当务之急”[11]。而其中一个重要考虑，就是通过专门立法来保障“黑名单”执行的法律环境。[12]

2.强调行政法规为主和部门规章作补充

有学者在对比法律和行政法规的基础上，认为行政法规的立法程序相对简单、立法周期相对较短，进而提出国家层面进行规定时以行政法规为主，通过行政法规解决黑名单制度中的一些共性问题和基本问题，其他的问题留待地方立法或部门规章去解决。[13]

3.法律和行政法规均可

有学者关注对相对人权益的保护，认为立法要注重与《立法法》的衔接，主要关注《立法法》第八条和第八十二条。在没有法律、行政法规、地方性法规作为依据的情况下，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时也强调需区分效力性规范与管理性规范，“只要不触及根本权利，不涉及对民事行为效力的评价，应属合法”。[14] 言下之意，法律和行政法规均可以成为法律基础。[15]

本书认为，社会信用法不仅要独立制定，而且应该是国家的基本法律之一，理由有三个。

首先，社会信用体系建设主要体现了我国政府管理方式的本质转变。诚如有学者所言，“社会信用体系建设是当代中国完善国家治理体系的伟大实践，是史无前例的信用经济社会管理模式变革”。[16]社会信用体系建设作为一项长期且富有创新性的系统工程，几乎涉及经济社会的各个领域。因此，可以说，“加强社会信用体系建设，完善守法诚信褒奖激励机制和违法失信行为惩戒机制，加大失信被执行人信用监督、威慑和惩戒力度”与“大力培育和践行社会主义核心价值观，运用法律法规和公共政策向社会传导正确价值取向，把社会主义核心价值观融入法治建设”是相辅相成的。根据全面推进依法治国的战略，社会信用体系建设当然要被纳入法治轨道，务必令社会信用体系建设更加规范、透明和有效。如此浩大的立法工程在某种程度上已经超越了民法、刑法、行政法等基本法律的立法工作，因此，与其他基本法律相提并论也是必然。

其次，社会信用法是一种特殊的法律，必须对国务院及各部委以及地方信用立法发挥统领作用，扮演基本法律的角色。目前国家层面的信用法规和地方层面的信用立法逐渐增加，但均缺乏一个统一的上位法作为依据，导致法规之间出现多样性和不一致性。推动社会信用法实施的后盾是联合惩戒，涉及信用主体的权益减损；而联合惩戒的依据主要是“黑名单”，如果没有一部具有统领性的基本法律，就会在全国出现“黑名单”归集标准的不统一。例如，国务院早在2016年就规定“对重点领域和严重失信行为实施联合惩戒”，[17] 重点包括四项：一是严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为，二是严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为，三是拒不履行法定义务，严重影响司法机关、行政机关公信力的行为，四是拒不履行国防义务，拒绝、逃避兵役，拒绝、拖延民用资源征用或者阻碍对被征用的民用资源进行改造，危害国防利益，破坏国防设施等行为。但是，部委与地方立法是否以此为门槛进行联合惩戒呢？《旅游市场黑名单管理办法（试行）》规定的“因侵害旅游者合法权益，造成游客滞留或者严重社会不良影响的”属于以上哪一类呢？不少地方立法在这四类外加一个兜底条款：“国家和省规定的其他严重失信行为”。[18]可见，即使有国务院的指引，仍然存在“违章建筑”的情况。因此迫切需要国家层面的基本法律来统一规定严重失信行为的范围，否则社会信用法体系也无法有效建立。

最后，社会信用法属于领域法学（Science of field law），是以问题为导向，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象，融经济学、管理学、政治学、社会学和信息工程等多种学科研究为一体的整合性、交叉性、开放性、应用性和协同性的新型法学理论体系、学科体系和话语体系，具有研究目标的综合性、研究对象的特定性以及研究领域的复杂性等特征。[19]这种特性表明了社会信用法从其调整对象、调整手段、调整方法来看，不能划归任何部门法中。

（二）社会信用法的体系结构

社会信用法的体系是调整对政府部门、司法机关、企业组织和个人信用评价，以及信用奖惩的规则体系。无论是社会信用法律、法规，还是地方立法，其共同指向的目标是信用信息、信用监管和信用责任。

社会信用法的体系实际上与社会信用法的定性或定位是密切相关的。如果将社会信用法定位为行政性法律，那么就必须加入行政性的救济措施，如行政复议等内容。如果仅将社会信用法定位于对市场经济的信用监管，那么，社会信用法主要涵盖商务诚信和个人诚信。如果将社会信用法定位为对整个社会的信用监管，那么，社会信用法不仅要涵盖商务诚信和社会诚信，还应该涵盖政务诚信和司法公信。

本书认为社会信用法是涵盖整个社会的信用监管，包括《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》所指向的四个重要领域，即政务诚信，商务诚信、社会诚信（主要是个人诚信）和司法公信。社会信用法作为基本法律将对社会信用的四大领域作出比较原则的规定，并通过部委法规或地方立法的具体规定形成比较完善的体系。

具体而言，未来的社会信用法体系将呈现纵向与横向的结构形态。纵向结构包括宪法中关于诚信的条款、社会信用法、部委行政法规和地方信用条例。横向结构包括个人信用立法、企业信用立法、政府信用立法和司法公信立法。

当然，由于在社会信用法体系中，有关失信惩戒和守信激励措施应该是核心内容。因此，从惩戒和激励角度区分，还可以将社会信用法分为失信惩戒立法和守信激励立法的体系结构。无论是社会信用法的纵向结构体系与横向结构体系，均需要失信惩戒和守信激励作为支撑，因此与社会信用法纵向与横向体系形成十分紧密的关系。关于这两个特殊的体系构建，将在最后一节讨论。