2.1.3 联动指挥、协同处置

1. 背景原因

当前与城市治理相关的政府机构存在纵横交错、条块分割的问题。

• 横向部门：政府部门（如城管、环卫、综治、应急等）为了确保责任明确、运转高效，主要依据各自承担的城市治理业务职责来划分、设置。当发生跨部门职责的业务时，就需要多部门协作才能完成对事件的处置。如疫情防控需要卫健委、应急局、公安局和经信局等部门的协作才能有效应对。当前，在多部门协同时，仍缺乏协调统筹的机制和高效便捷的工具，更多还是依靠政府管理者的人力，一事一议的调度，成本高且时效性弱。
• 纵向分支：有些部门（如城管局）不仅在市级有管理机构，在区/县级甚至街道一级都设有纵向分支机构，存在自上而下的管理模式。一些部门也建立了专项业务的市级指挥中心（如数字城管指挥中心），但很多事情还是要依靠街道一级的部门来执行，通过纵向联动来完成处置。
• 地域层级：有些区级政府也建立了自己的区域综合治理中心，联通了区一级和区内街道的相关部门，实现了部分治理业务在区内的闭环，在一定程度上提升了城市治理的效率和能力。当遇到跨区域的事件时，如抗洪防汛、疫情防控、环境保护等，区一级指挥中心如何跟其他专项业务的市一级指挥中心联动，以及跟其他平行区的综合指挥中心合作仍然存在困难。

此外，对收到的上报事件采用何种恰当的处置方式也是一大难题。

• 多头上报：同一事件有时会被人民群众和不同的基层治理人员发现，从多个不同的渠道上报到不同的机构。如果不能有效识别，不仅大大地浪费资源，而且容易导致出现多头对接、流程混乱、处置不当的局面。
• 事件应对：对于一些未曾发生过的事情，特别是针对一些突发的紧急事件，如何快速设定有效的处置流程，建立机构在事件中的相互配合关系，也很有挑战。
• 处置跟踪：当一件事情进入了处置流程，如何实时了解其状态，准确找到事件处置的堵点，加速事件的处置进程，也都是城市治理过程中工作人员的迫切需求。在没有实现城市治理一网统管之前，这些问题大都还是依靠线下人工会商、现场开会调度、手动排查询问等手段来实现。

2. 功能形态

一网统管的联动指挥模块在一网统管平台打通数据、系统的基础之上，通过运行机制联通一座城市中跟城市治理相关的各级、各类指挥中心和管理机构，建立横向到边、纵向到底、市-区-街道三级联动的指挥体系，让不同部门可以联合处置各类城市治理问题，让事件可以在不同机构之间高效流转，让信息、资源和人员可以充分共享协同。

联动指挥模块利用人工智能技术，基于上报事件的时间、地点和包含的文字语义（甚至图片）相似度，自动识别疑似从多个源头重复上报的事件，向工作人员给出事件合并建议，待工作人员核实确认后便可归并重复事件，进入事件的分拨流转，有效避免多头处置。

联动指挥模块建立事件库、案例库和预案库，将接收到的事件与案例库中发生过的典型事件进行比对，根据事件关联的标签、部门和包含的关键词，找出相似度较高的过往事件，并将其对应的处置流程推荐给工作人员参考。

工作人员可以根据当前处置事件的实际情况，对建议流程做出相应修改，然后派发流转，缩短甚至避免了线下人工会商、现场开会调度的过程。对于处置得当的事件也可加入案例库供日后参考，一类事件的处置方式也可以从多个案例中不断积累凝练出标准方案放置于预案库，以备不时之需。

在事件的联合处置过程中，联动指挥模块会记录事件的流转过程，方便工作人员随时查看事件的状态，包括当前停留在哪个部门、处于哪个环节、具体的责任人、停留了多长时间、该环节预计何时完成等。

该模块在战时可发挥应急指挥的作用。此时，市级指挥中心不仅可以使用平时协调联动的逐级调度机制，在必要时，还能直接对每一位基层治理人员进行单兵指挥，增强决策和指挥的时效性，确保决策执行的精准性。

此外，这种对一线人员的直接指挥手段也减少了对中间层级管理机构的依赖，避免了局部管理机构因不可控因素（如地震、泥石流等）失效而导致整个指挥体系的瘫痪。

3. 价值意义

联动指挥模块建立了横向到边、纵向到底、市-区-街道三级联动的指挥体系，具有战时应急指挥、平时协调联动的重要价值。可实现城市治理力量的高效协同、统筹调度和资源共享，降低了治理成本，增强了城市处置复杂事件的能力和应对突发灾难的鲁棒性。该模块能追踪事件处置的流程，及时排查堵点，提升了事件处置的效率。联动指挥模块还能不断积累和提炼城市治理过程中事件处置的经验，确保一网统管能随着城市的发展不断演进、自我迭代。