研讨与思考 江苏省残疾人事业发展重要政策的制定、实施与评估
一、《江苏省政府关于加快推进 残疾人小康进程的实施意见》
（一）出台背景
近年来，江苏省残疾人事业发展取得了一定的成就，残疾人的生活水平和质量有了明显提高。但同时，我们也要清醒地看到，江苏省残疾人社会保障和服务体系还不够完善，残疾人家庭人均收入和残疾人小康实现程度与全国平均水平仍有不小的差距。从2014年江苏省残联、江苏省统计局组织的全省就业年龄段持证残疾人就失业情况调查，以及2015年全国统一开展的残疾人基本服务状况和需求专项调查结果中可以看出，江苏省人均年收入低于6000元的残疾人约为21.8万人，有正式就业条件的城乡残疾人实际就业率与社会平均水平相差较大，有近17万名成年无业残疾人（主要为轻度智力、精神残疾人）没有享受到救助和补贴，基层残疾人服务机构还没有普及，残疾人事业发展在城乡、区域之间还不平衡。在建设“强、富、美、高”新江苏的进程中，必须确立不让残疾人掉队的理念，采取更加扎实有效的举措，加快推进残疾人小康进程。为贯彻落实《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》，江苏省残联牵头起草了《江苏省政府关于加快推进残疾人小康进程的实施意见》，并在有关部门的大力支持下反复沟通、多次修改，最终达成一致意见。2016年7月20日，报江苏省政府常务会议审议通过。8月1日，江苏省政府正式印发该实施意见。
（二）主要内容
第一，明确了江苏省残疾人小康的总体要求。明确了加快推进残疾人小康进程的指导思想、基本原则和工作目标，提出到2020年，残疾人权益保障制度、基本公共服务体系更加完善，残疾人社会保障、服务水平进一步提升，残疾人与当地人民同步实现小康。实施意见确立的工作目标既能体现江苏经济大省的地位，又能体现江苏残疾人工作继续保持在全国领先位置的要求。
第二，明确了江苏省残疾人小康的主要任务。提出实施“四大工程”：一是残疾人就业增收工程。围绕依法推进按比例安排残疾人就业、稳定发展残疾人集中就业、大力发展残疾人辅助性就业、积极拓展残疾人就业创业渠道、加大农村残疾人脱贫攻坚力度、加强残疾人就业服务和劳动监察等方面，强化残疾人就业保护政策，拓宽残疾人就业渠道。二是残疾人托底保障工程。围绕完善困难残疾人救助制度、落实困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度、加大残疾人社会保险补贴力度、优先保障城乡残疾人基本住房等方面，强化残疾人托底保障政策，提高残疾人福利水平。三是残疾人基本公共服务普及工程。围绕加强残疾人康复服务、提高残疾人受教育水平、加强残疾人服务设施建设、加强残疾人文化体育服务、全面推进城乡无障碍环境建设等方面，加强和改进对残疾人的服务。四是残疾人社会关爱工程。围绕大力发展残疾人慈善事业、广泛开展志愿助残服务、加快发展残疾人服务产业、加大政府购买服务力度等方面，优化残疾人事业发展环境，加大社会帮扶力度。
第三，明确了江苏省残疾人小康的保障措施。主要是健全组织领导机制、完善工作保障机制、强化残疾人权益保障机制、做好宣传动员工作等。
（三）基本原则
江苏省出台的实施意见力求做到“三个体现”：
一是体现中央的精神，力求“兜住底、补短板”。在实施意见中，力求贯彻落实党和国家领导人对残疾人工作的指示精神，力求完成国务院《关于加快推进残疾人小康进程的意见》的工作要求，保证规定动作一个不落地完成，保证广大残疾人不在全省实现小康的进程中掉队。
二是体现江苏的特色，力求“保领先、创特色”。江苏省残疾人工作整体走在全国前列，许多业务工作在全国具有一定的影响力。这次出台的实施意见仍然坚持体现这一优势，保证江苏省残疾人工作在全国的领先位次，把工作做细，把项目做实，把品牌擦亮，保证全省残疾人跟得上建设“强、富、美、高”新江苏的前进步伐。
三是体现兄弟省区市和基层的成功经验，力求为今后的发展“留空间、可操作”。在实施意见制定的过程中，学习借鉴兄弟省区市的积极举措，吸纳基层的成功经验，使实施意见留有充分的发展空间，体现一定的前瞻性，也能够和全省实践相结合。如实施意见中提出的建设基层“残疾人之家”，就是在部分地区先行先试的基础上吸收基层意见建议的体现。
（四）贯彻落实
加快推进残疾人小康进程，是一项综合性、系统性的工作。下一步，根据实施意见的要求，政府及有关部门要认真抓好贯彻落实。
一是加强组织领导。充分发挥各级政府残工委的统筹协调和督促落实职能，加强与有关部门的沟通协作，推动各单位各司其职、密切配合、形成合力，根据实施意见确定的重点任务分工及工作进度安排，抓紧时间研究落实分解方案，确保各项政策按进度、保质量地落地生根。
二是制定实施方案。一方面督促指导各地尽快制定实施意见，要求各地在省政府文件原则要求的基础上，结合当地经济社会发展情况，进一步完善、扩充、细化各项助残政策。另一方面，加强与“十三五”规划、国家相关部门贯彻落实方案和现有相关助残政策的衔接。
三是加大宣传力度。充分利用广播、电视、报刊、互联网等媒体，积极宣传残疾人事业，加大对残疾人实现小康重要意义的宣传力度，抓好助残政策的宣传，加强舆论引导，大力弘扬人道主义思想和残疾人“平等、参与、共享”的现代文明社会残疾人观，在全社会营造理解、尊重、关心、帮助残疾人的良好氛围。这一点要特别感谢各新闻媒体对残疾人事业的大力支持和宣传。
四是加强督促检查。实施意见明确要求：省政府残工委要开展残疾人小康进程监测，督促检查意见的落实情况，有重大情况及时向省政府报告，省政府适时组织专项督查。省政府残工委将根据国家文件要求，会同有关部门做好残疾人小康进程监测工作，及时为省政府决策提供科学依据。
二、《中共江苏省委、江苏省人民政府 关于加快残疾人事业发展的意见》
2009年11月3日，江苏省省委常委会议研究通过了《中共江苏省委、江苏省人民政府关于加快残疾人事业发展的意见》（以下简称《意见》），11月17日，《意见》（苏发〔2009〕11号）正式印发。
（一）《意见》出台的背景
党的十七大提出了全面建设小康社会的新要求，做出了加强以改善民生为重点的社会建设的战略部署，并首次把“发扬人道主义精神，发展残疾人事业”写进党的代表大会的决议。这充分说明，发展残疾人事业，加快改善残疾人民生，切实保障残疾人的生存权和发展权已成为一个十分重要且紧迫的任务，是全面建设小康社会必须解决的一个重要问题。2008年3月28日，胡锦涛总书记主持中共中央政治局会议，对促进残疾人事业发展做出了重大部署。4月5日，《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号）正式印发。这是党中央在全面建设小康社会的关键时期做出的促进残疾人事业发展的重大部署，是指导新时期我国残疾人事业发展的行动纲领。第二次全国残疾人抽样调查显示，江苏省有479.3万残疾人，占全省总人口的6.4%，涉及全省1400多万家庭人口，是一个数量众多、特性突出、特别需要帮助的社会群体。
近年来，江苏省各级党委、政府高度重视残疾人工作，为推动残疾人事业发展采取了一系列扎实有效的措施，残疾人的生活水平和生活质量明显提高，平等参与社会生活的环境和条件日益改善，残疾人工作取得了显著成绩。但是必须清醒地看到，全省残疾人社会保障和服务体系还不够完善，残疾人事业发展在城乡、区域之间还不平衡。加快残疾人事业发展，改善残疾人状况，已成为推进“两个率先”、构建和谐社会一项重要而紧迫的任务。江苏省委、省政府高度重视残疾人工作，2008年7月，省委书记梁保华在出席省残联第五次代表大会时，就贯彻落实中央7号文件、加快推进江苏省残疾人事业发展提出了明确要求。省长罗志军在参加“助残日”活动时，要求进一步强化措施、优化环境，保持全省残疾人工作在全国处于领先水平，并在2009年政府工作报告中，将“健全残疾人服务体系”列入省政府着力办好改善民生的十件实事之一。省委副书记王国生对贯彻中央7号文件提出了具体要求。
为深入贯彻中央意见精神，加快全省残疾人事业发展，根据省委、省政府领导指示要求，2008年以来，省政府办公厅会同有关部门深入开展调查研究，广泛听取残疾人、基层残疾人工作者和各有关部门单位的意见，先后多次召集有关部门负责同志，听取调研汇报、布置文件起草、讨论修改文件，并专程赴广东、浙江等地学习考察，在此基础上起草了省委、省政府《关于加快残疾人事业发展的意见（初稿）》。文件初稿形成后，又多次征求各有关方面意见，达成一致共识后，报省政府常务会议和省委常委会议。8月21日和11月3日，江苏省政府常务会议和省委常委会分别审议通过了《意见》。
（二）《意见》出台的意义
《意见》的出台，充分体现了江苏省委、省政府对广大残疾人的真挚关爱和对残疾人事业的高度重视，充分体现了对促进残疾人状况全面改善，推动残疾人事业加快发展的决心，具有重大的现实意义和深远的历史意义。从政治高度看，是贯彻落实科学发展观、坚持以人为本的重要体现；从促进社会建设看，对推进“两个率先”、建设美好江苏，弘扬人道主义精神、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定等具有重要意义；从经济发展影响看，对于扩大国内需求、增加就业岗位、推动服务业发展、调整经济结构等也具有重要促进作用；从残疾人群体角度看，积极促进残疾人全面发展，切实维护残疾人合法权益，为解决残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题，共享改革发展成果提供了重要保证；从推动残疾人事业发展看，进一步明确了发展思路和行动纲领，必将进一步促进江苏省残疾人事业在新的起点上更好更快地发展。
（三）《意见》的主要特点
《意见》坚持以科学发展观为指导，遵循思想性、针对性、实用性相结合的原则，把握好普惠政策与特惠政策、一般性制度安排和专项制度安排的关系，既有一定的前瞻性，又有现实可操作性，能够使更多的残疾人从中得到真正的实惠。《意见》做到了“三个体现”“三个衔接”。
“三个体现”：体现中央的精神，对照中央7号文件规定，结合江苏省实际逐条进行细化，将中央各项政策要求落到实处；体现广大残疾人的愿望，着眼于解决残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题，真正使广大残疾人得到实惠；体现江苏特色，使促进残疾人事业发展的政策措施与江苏经济发展水平和“两个率先”要求相适应，总体上在全国保持领先水平。
“三个衔接”：注意与新修订的残疾人保障法相衔接，凡是法律有规定和要求的，在文件中都有体现，各项政策措施与法律精神相一致；注意与《江苏省残疾人事业“十一五”发展纲要》相衔接，纲要的有关内容在《意见》中得到了进一步完善和强化；注意与江苏省已出台的相关政策、制度、规定相衔接，保持政策的连续性，并有所创新发展。《意见》从残疾人基本生活保障、医疗康复、教育就业、文化体育、参与社会生活等方面提出了一系列政策措施，同时提出了优化残疾人事业发展的社会环境，完善残疾人事业发展的领导体制和工作机制等方面的工作要求。针对当前残疾人事业发展的薄弱环节，《意见》突出强调统筹城乡、区域之间残疾人事业发展，加大对农村和经济薄弱地区残疾人事业支持力度，兼顾各类别、各年龄段残疾人利益，对贫困家庭残疾人和重度残疾人给予特别照顾。
（四）《意见》的重要举措
1.完善残疾人生活保障措施
《意见》从社会救助、社会保险和社会福利三个方面，着力强调提高残疾人基本生活保障水平。一是形成了对残疾人生活救助的政策梯度。《意见》提出，“对低保对象中的重度残疾人按当地低保标准全额发放低保金”，以南京市城市低保为例，目前低保标准为每月360元，低保对象中的重度残疾人每月可以领取360元全额低保金，而不是补差到360元。“对低保对象以外无固定收入的重度残疾人按当地低保标准全额发放生活救助金”，南京市低保对象以外无固定收入的重度残疾人每月可以领取360元生活救助金。“对低保家庭中的残疾人本人每月增发低保标准金额的20%低保金”，南京市低保家庭中的残疾人可以比家庭中的其他人每月增发72元。“对家庭人均收入在低保标准200%以内的一户多残、依老养残等特殊困难家庭中的残疾人，按照不低于当地城乡低保标准的60%发放生活救助金”，南京市这几类残疾人每月可领取216元生活救助金。《意见》还提出，“积极推行重残补贴金制度，对纳入最低生活保障后生活仍然困难的重度残疾人实施特别救助”。二是完善了残疾人社会保险政策。《意见》提出，“积极帮助农村残疾人参加新型农村社会养老保险，对参保的贫困家庭残疾人和重度残疾人给予补贴”。2009年，江苏省政府将向特殊困难残疾人发放保险补贴列入着力办好改善民生的十件实事之中，省民政厅、人力资源和社会保障厅、卫生厅、残联还印发了《关于给予特殊困难残疾人参加社会保险补贴的通知》。三是提高残疾人社会福利水平。根据省政府2009年重点工作安排，《意见》提出，“对生活不能自理的残疾人，区别不同情况逐步实施集中托养、日间照料和居家安养，并根据家庭收入状况给予护理补贴”。江苏省财政具体按照苏中50%、苏北80%的比例给予补助。2009年，江苏省财政先期下拨400万元专项资金，在全省22个县（市、区）进行护理补贴工作试点。《意见》还提出，“鼓励水、电、气、广电、通信等服务单位对残疾人给予减免优惠。残疾人持有效证件乘坐公共交通工具给予价格优惠，乘坐市内公共交通工具和进入政府投资主办的公园、图书馆、博物馆、纪念馆、旅游景点予以免费”。
2.加强残疾人医疗康复工作
医疗康复是残疾人自理生活、参与社会的前提条件，是保障残疾人生命健康权的基本要求。《意见》围绕确保残疾人人人享有基本医疗卫生和康复服务的目标，提出加强残疾人医疗康复和残疾预防工作的措施。一是扩大了残疾人康复医疗项目报销范围。为了有效缓解残疾人的医疗康复费用负担，根据中央文件要求，并参考外省市做法，《意见》提出，“将残疾儿童抢救性康复、白内障复明手术、助视助听及普及型假肢矫形器具适配、精神病人住院及长期服药、中风瘫痪、肢体残疾和麻风畸残矫治等符合规定的残疾人康复医疗项目纳入城镇职工、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗支付范围，具体报销办法由省有关部门另行制定”。二是加大了残疾人康复救助力度。《意见》提出，“全面实施重症精神残疾和儿童脑瘫、智障、孤独症，以及老年偏瘫等专项康复工程，对符合条件的贫困残疾人给予救助。优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复，对贫困残疾儿童康复给予补助，完善残疾儿童康复救助制度”。从2010年开始，江苏省财政增加安排专项经费，将贫困家庭残疾儿童免费康复人数从5000多人扩大到8000多人，将每年为贫困残疾人家庭免费提供适配辅助器具和无障碍设施改造的家庭数量从1万户增加到2万户。同时，安排专项补贴资金开展贫困家庭听力语言残疾儿童电子人工耳蜗植入手术和语言训练。
3.促进残疾人全面发展
《意见》着重从发展残疾人教育、强化残疾人就业保障、繁荣残疾人文化体育事业等方面，积极促进残疾人全面发展。一是强化了残疾人就业保护措施。就业是残疾人融入社会、参与发展和共享成果的重要方式。《意见》提出，“除岗位特殊需要外，各单位录用工作人员一律不得有歧视残疾人的规定或变相拒招残疾人。各类用人单位要安排适合残疾人工作的岗位，保证残疾职工在岗在职，享受各项平等权利。各级政府要通过积极开发和购买适合残疾人就业的公益性岗位，提供就业援助，将适合残疾人生产的产品列为残疾人庇护工场专产和专营，优先采购残疾人集中就业单位的产品和服务等措施，促进残疾人就业”。二是大力推动特殊教育发展。江苏省特殊教育工作一直走在全国前列，但残疾人接受中高等教育的程度还不高。目前，全省高中阶段在校残疾学生约为4900人、在校大学生约为1000人。《意见》在强调抓好残疾人义务教育和学前教育的基础上，根据江苏省残疾人事业“十一五”规划要求，提出大力发展以职业教育为主的高中阶段特殊教育，加快发展残疾人高等教育，特别是从2010年起率先实行残疾学生高中阶段免费教育，对考入大专院校的残疾人大学生给予奖励和补助。《意见》还提出要加大特殊教育经费投入，按高于普通学校标准拨付特殊教育学校生均公用经费，各地要从残疾人就业保障金中安排一定比例的资金用于特殊教育学校的职业教育与培训。这项政策的落实，有利于江苏省残疾人教育保持全国领先水平。
4.加强残疾人服务体系建设
《意见》提出，到2012年，各市、县（市、区）分别实现有残疾人综合服务设施、有残疾人专业康复机构、有残疾人职业培训机构、有残疾人托养示范机构、有残疾人扶贫示范基地的“五有”目标，并达到国家标准。一是加强残疾人康复服务体系建设。《意见》强调，确保“十一五”期末全面完成市、县（市、区）公益性残疾人康复中心建设任务。积极鼓励社会力量兴办各类残疾人康复服务机构，省财政采取“以奖代补”的形式对经济薄弱地区给予适当支持。《意见》强调全面普及农村社区康复服务，2012年前在社区卫生服务中心和乡镇卫生院设立康复训练室，并为其配发康复训练器械、培训康复专业人员。省财政也将安排专项补助资金。二是加快残疾人托养机构建设。这是改善对残疾人服务、解决残疾人和残疾人家庭困难的重要措施。国家已启动市县级残疾人托养机构建设计划。按照国家要求，根据江苏省残疾人实际需求，《意见》提出，“到2012年，各市、县（市、区）要建有1所公办残疾人集中托养机构，床位数分别达到200张、100张以上，省财政安排专项资金对经济薄弱地区给予适当支持”。同时，《意见》还提出“加快推进残疾人托养机构建设，鼓励社会力量在乡镇（街道）兴办以日间照料为主的残疾人托养机构”，重点解决家庭照顾有困难又无法正常就业的中重度智力、精神残疾人的日间照料问题，由各级政府通过一次性建设补贴和床位补贴予以扶持。实施这一政策，将有利于进一步完善残疾人服务体系，有利于江苏省残疾人托养机构建设走在全国前列。
5.优化残疾人事业发展环境
一是加强对残疾人工作的领导。《意见》强调，要进一步完善党委领导、政府负责的残疾人工作领导体制。要把残疾人事业纳入国民经济和社会发展总体规划、相关专项规划和年度计划，将扶残助残重点项目纳入为民办实事工程，建立残疾人事业发展考核指标体系。将残疾人事业经费列入财政预算，并建立稳定的增长机制，省财政加大对经济薄弱地区专项转移支付力度，加大残疾人就业保障金征收力度。开展爱心捐助活动。鼓励和引导企事业单位为残疾人事业发展贡献力量。二是充分保障残疾人的平等权益。《意见》强调，要充分发挥残联组织和残疾人代表在经济政治文化、社会生活中的民主参与、民主参政和民主监督作用。拓宽残疾人组织民主参与渠道，重视在优秀残疾人中发展党员，逐步提高各级人大、政协中残疾人代表所占的比例，做好残疾人法律服务、法律援助和司法协助工作。三是增强全社会扶残助残意识。《意见》提出，要增强全社会扶残助残意识，把扶残助残作为文明城市、文明社区、文明单位的创建条件；宣传、文化、新闻、出版等部门要采取积极有效措施，积极宣传残疾人事业，宣传残疾人自强事迹和扶残助残先进事迹；教育部门要结合中小学德育教育，开展人道主义、自强与助残教育，进一步消除对残疾人的歧视和偏见，致力于形成人人理解、尊重、关心、帮助残疾人的良好社会风尚。四是加强无障碍环境建设。《意见》还强调，要积极开展“全国无障碍设施城市创建工作”，大力推进省级无障碍先进城市、示范行业和单位建设，逐步将无障碍建设向小城镇和农村延伸，公共交通工具要配备无障碍设备，公共停车区要优先设置残疾人专用停车泊位，省、市电视台要开设手语新闻节目，影视作品和节目要加配字幕，网络、电子信息和通信产品要方便残疾人使用。这些措施都将进一步促进残疾人“平等、参与、共享”目标的实现，促进和谐社会的建设。
[1]See，e.g.，Dinah Shelton，Normative Hierarchy in International Law，The American Journal of International Law，Vol.100，No. 2.（Apr.，2006），pp.291—323.
[2]何志鹏：《从〈残疾人权利公约〉反思国际人权机制》，《北方法学》2008年第5期。