张家口生态环境治理失效因素分析

李黎黎　马振刚(1)

（张家口学院理学系）

摘要：本文从生态治理的相关理论视角出发，结合张家口实际，分析了张家口生态环境治理失效的原因并提出了对策。认为，生态环境脆弱是其客观自然因素；产业结构层次低是其经济因素；环境的外部性和产权不清是体制因素；人民群众需求层次低是其社会因素。生态环境治理需要在加强区域合作的基础上，立足绿色发展，提高人民需求层次，完善生态治理政策。

关键词：张家口；生态治理；理论分析

张家口是“首都经济圈”和“京津冀都市圈”的有机组成，担负着生态保护和水源涵养的重要职能。因其与北京具有空气的上下风向和水系的上下游关系，使两地具有了生态功能一体化特点，尤其以风沙危害、水污染和水资源短缺对北京影响重大。自20世纪70年代以来，张家口实施了系列重大生态工程，生态环境得到了局部的改善，但与政府巨大的生态治理投入相比，环境整体恶化趋势没有得到根本遏制，也没有建立起有效的治理体制，官厅水库水量的持续下降从一个侧面反映了治理失效的事实。

一、张家口生态环境治理失效因素分析

1. 生态环境脆弱是生态治理失效的客观自然因素

生态承载力理论认为，生态系统具有的自我维持、自我调节和自我恢复的能力。人类的任何活动都不应该超越生态系统的承载限值。某一区域的生态系统是在受到区域内的气候、地貌、水文、土壤等作用力下的一种平衡状态，这种平衡状态是在地质历史时期经过“优胜劣汰，适者生存”的过滤后而选中的相对稳定状态。生态承载力的大小与其质量有关，质量可以简化为空间尺度。所以，改变一个小范围尺度的生态系统要比改变大尺度生态系统容易。人类活动作用于生态系统上的外力，与自然界作用于生态系统的力量，形成某种平衡，推动着生态系统偏离自然的轨道运行。这种偏离了自然之手的运动，对人类生存或有利或有害，但要想维持，则需要人类给予持续的外力输入。

张家口地处内蒙古高原向华北平原的过渡区和干旱地区向湿润地区的过渡带上，存在着高度的生态压力和多组分相互作用的激烈张力，形成了系统层次结构简单、自我调节能力差的脆弱生态系统，造成了干旱缺水、土地沙化、风沙危害等主要生态环境问题。同时，张家口地区处在我国农牧交错带及其边缘地区，是首都经济区和环京津贫困带的叠加区，人地关系矛盾尖锐，人类活动已在一定程度上超出了生态阈限。坝上干旱草原本底的生态系统和坝下间山盆地的生境，形成的自然环境的“本性难移”，客观上加大了生态治理的难度，造成了生态治理的易于反复。

2. 产业结构层次低是生态治理失效的经济因素

产业结构理论将经济发展阶段划分为农业化社会、工业化社会、后工业化社会三大阶段，在不同阶段经济增长所依赖的资源结构会相应地发生变化。“环境库兹涅茨曲线”理论认为，在经济发展和产业结构演变的过程中，资源与环境问题呈现出先逐步加剧再逐渐减少直至消失的时序变化特征。目前，发达国家或地区的环境污染有下降趋势，但发展中国家的污染仍在上升，这一现象支持了环境污染与经济发展之间呈倒“U”形曲线关系的假定。

张家口是老工业基地，传统产业占主体。2000年以来，经济结构得到了进一步调整，三次产业结构由1978年的“二、一、三”发展到目前的“二、三、一”，但是一产的国内生产总值占全市总的国内生产总值的比重高于10%，按照产业结构理论，说明张家口市整体上还处于工业化的初级阶段。虽然张家口市区及部分县进入了工业化加速期，但还不足以对全市经济发展阶段产生实质性改变。张家口所处的工业化初期阶段决定了其对资源能源的依赖性，也决定了其不具有依靠自身力量消除生态退化和环境污染的经济基础。

3. 环境的外部性和产权不清是生态治理失效的体制因素

二十世纪二十年代英国著名经济学家庇古提出了外部性是导致环境污染加剧的原因。环境的外部性无法完全依靠市场机制加以消除，因此，必须借助于政府的作用，把外部性问题转换成内部问题。产权理论认为，资源保护和生态建设的权利与义务的不对等，是资源过度利用和生态环境状况恶化的重要原因。因此，把资源与环境的产权界定清楚，被多数经济学家认为是解决环境问题的关键。

张家口是北京的生态屏障和重要水源地。据中国林业科学研究院《张家口市森林与湿地资源价值评估研究》显示，在生态服务价值中，张家口市当地受益和外部区域受益分别占35%和65%，而北京地区又占外部区域比重的81%，占生态服务总价的53%。官厅水库96%的水量是张家口的资源，但对同样是水资源短缺的张家口市并不具有饮用水源的功能与价值；国家将张市公益林的补偿标准定为每亩10元，而北京市公益林每亩40元，生态服务生产者和受益者之间因主体不一致导致的利益失衡，影响了环境治理主体积极性的发挥，而环境的外部性和公共资源的产权不清成为生态治理失效的体制因素。

4. 人民群众需求低是生态治理失效的社会因素

马斯洛需求层次理论把需求从低到高分成生理需求、安全需求、归属与爱的需求、尊重需求和自我实现需求五类，前三种通过外部条件可以满足，属于低层次的需要；后两种需要通过内部因素才能满足，属于高层次的需要。

张家口区域经济发展落后，县域经济不平衡，根据国务院扶贫开发领导小组办公室2012年发布《国家扶贫开发工作重点县名单》，张家口13个县中有11个县（包括涿鹿县赵家蓬区）为贫困县，有贫困人口近40万，这些人口居住区多分布在自然环境恶劣、生态环境脆弱地区。大量贫困人口的存在，导致生态治理与人民群众基本需求的脱节，是生态治理失效的社会因素。

二、张家口生态环境治理对策

1. 加强区域合作，科学保育生态

张家口生态环境治理是京津冀区域可持续发展所需要的，对首都北京意义重大。张家口生态环境治理非其一己之力能够解决，必须纳入到区域一体化合作中。基于生态联系的京张合作由来已久，形成了以水源生态服务与生态经济为主线，以政企互动为特色的合作模式，取得了较好的生态效益和经济效益。在继续深化合作的基础上，应重点借助北京科技人才之力培养本地化的人才队伍，从从属于北京的观念转变到平等分工协作关系上，形成生态治理的长效机制。在生态治理上，要按照流域治理念，把握官厅水库这个水源治理关键，按照官厅水库—永定河上游—京西北生态经济区的整体性，确定治水要治河，治河要治山，治山要治穷的点—线—面—体的流域治理思路。

2. 立足绿色发展，减少产业污染

根据产业结构理论，处在工业化初期向加速期过渡的张家口，在经济发展过程中不具有绝对禁止或完全避免环境污染或生态恶化的客观基础，所以，环境政策或舆论媒体宣传的导向应该是支持其加快以较低的代价尽快完成库兹涅茨曲线的变化，而不应该脱离区域发展实际，以政策高压使之因噎废食。同时，考虑到张家口特殊的区位，其生态环境保护要求更高，压力更大。兼顾生态保护和经济发展双核心，以生态建设产业化、产业发展生态化为取向的绿色发展成为其不二选择。张家口需要抓住工业升级改造这一关键，以此带动农业现代化和城镇化，构建循环经济产业链，通过产业结构提升解决环境问题。

3. 强化政府作用，完善生态治理政策

外部性和产权理论告诉我们，在我国资源和土地产权属于国家所有的情况下，完全依靠市场机制消除因产权不清造成的公地悲剧有很大困难，因此必须发挥政府的作用。一是利用张家口特有的生态区位寻求政策支持，进而形成发展优势；二是政府通过采用经济调控手段，使个人生态治理的收益不低于社会收益，调动社会参与环境建设的积极性，强化环境的正外部性；三是采用法律或税收等方式，提高破坏生态环境的个人或企业成本，使其不低于社会成本，从而消除诸如乱砍滥伐、高耗低产等忽略社会成本的行为，降低环境的负外部性。四是虽然目前生态补偿机制存在补偿不到位，补偿受益者与需要补偿者相脱节等问题，但是构建和完善生态环境补偿机制已成为共识，我们需要积极探索，加快形成适合我市实际的各类生态补偿模式。

4. 改善人民生活，提高需求层次

根据马斯洛需求层次理论，生态保护的需要对于不同生活水平的人群而言，是处于不同的层次上的，对于处在环京津贫困带上的张家口地区，人民最基本的需求是生计而非生态。生态建设的首要任务就是要把生态保护这一非基本需要尽量转变为基本需要，也就是说，要把生态保护的措施与满足人们的脱贫的要求有机结合起来，使生态建设在促进环境改善的同时能促进当地的经济发展，只有生态保护成为基本需要的一个组成部分，才能在人民群众中落地生根。

生态环境建设是一件系统工程，要避免“头痛医头，脚痛医脚”“小尺度改善，大尺度失调”“自然系统碧水青山，社会系统百孔千疮”的现象，要充分考虑“自然条件提供的可能性，经济条件提供的可行性，政策条件提供的可溶性和人民群众提供的可选性”，只有在这四个方面进行全面思考，统筹协调，才能设计出持续可行的、良性循环的生态治理工程和民心工程。

参考文献

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(1)　本文为河北省社会科学基金项目（HB11YJ07）