关于京津冀协同发展中环境保护的若干思考
侯 国
（河北省石家庄监狱）
京津冀协同发展战略是习近平总书记在北京座谈会提出的，是作为一项国家战略提出的。同时强调要着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作，在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制。2015年12月30日，国家发改委、环境保护部发布了《京津冀协同发展生态环境保护规划》，明确了未来几年京津冀生态环境保护方面的目标任务、实现路径和体制机制保障。在此背景下，本文仅就京津冀协同发展中面临的环境保护问题提出自己的一些看法和建议。
一、京津冀协同发展的定位及生态环境保护目标
京津冀本来就是一个区域，后来出现分化是因为北京和天津成为直辖市。习近平总书记首次将京津冀协同发展作为一项国家战略提出，其原因是“面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。”其发展的重点是实现基础设施交通体系的互联互通；城市定位明确，功能互补产业互通；生态环境共保可持续发展；公共服务实现均等化。根据《京津冀协同规划纲要》京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。根据三省市各自的特色，又将未来京津冀三省市分别定位，北京市：全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心；天津市：全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区；河北省：全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。
京津冀协同发展虽然意义重大，合作已经提出多年，但合作之路并不顺畅，直到2014年2月26日的座谈会，习近平总书记将这个问题上升到国家战略层面，京津冀协同发展路线图才终于明晰，并将持续推进交通、生态环保、产业三个重点领域率先突破。从生态环境方面看，京津冀协同发展在生态环境保护方面提出：“打破行政区域限制，推动能源生产和消费革命，促进绿色循环低碳发展，加强生态环境保护和治理，扩大区域生态空间。重点是联防联控环境污染，建立一体化的环境准入和退出机制，加强环境污染治理，实施清洁水行动，大力发展循环经济，推进生态保护与建设，谋划建设一批环首都国家公园和森林公园，积极应对气候变化。”由此可见，如果没有北京和天津的支持与带动，河北的经济和社会也将面临很大的困难。从这个角度说，京津与河北的这种分工是空间优化的需要，也是符合社会经济发展规律的。
二、京津冀生态环境现状
生态环境是指影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。自然环境是人类赖以生存和发展的物质基础，人与自然环境是互相依存、互相影响、对立统一的整体，它们之间建立了生态平衡。改革开放以来，我国经济快速发展，创造了举世瞩目的奇迹，成就辉煌。但发展中所付出的资源环境代价过大，发展很不平衡、很不协调，生态退化，环境污染加重，严重制约了目标的实现。相关环境报告称，中国有1/3的河流、75%的主要湖泊、25%的沿海水域遭到严重污染，触目惊心的生态风险甚至生态危机，需要我们以诚惶诚恐、如履薄冰的心态去努力改善环境。近年来，京津冀生态环境形势也十分严峻，有些地方触目惊心，特别是我们华北地区的雾霾天气给人以更大的警示，总结起来，京津冀地区的环境质量现状主要表现在：
（一）水土流失与河流淤积严重
据资料介绍，我国水土流失面积已达356万平方公里，占国土总面积37%，成为世界上荒漠化最严重的国家之一。京津冀地区整体地势呈西北高、东南低的特征，基本由东南平原区、冀西冀北山地区、坝上高原区组成。西部太行山东坡、北部燕山山地水土流失严重，不仅吞食农田，引发洪涝，而且造成水库大面积淤积。据相关资料介绍，水土流失对官厅和密云两大水库的行洪和供水造成了巨大压力，若再不科学治理将进一步增大供水难度，影响水库的调节能力。
（二）土地沙化与沙尘暴问题突出
北京北部和西部分别是燕山和太行山，主导风向是偏北风和偏西风，2000年4月6日华北地区发生了一次规模空前的沙尘暴，造成首都机场关闭，沙尘暴波及朝鲜和日本，这次沙尘暴引起了中国国家领导人的重视。究其原因，主要是因为土地不合理开发和不合理耕作所致，由于管理不到位，人为破坏自然植被，草原过度放牧，大量开垦林地和草原，形成土地大量的裸露、疏松，为沙尘暴的发生提供了大量的沙尘源。同时，森林覆盖率低，每年植树不见树，成活率低，草地严重退化，草地质量连年下降，沙化和水土流失严重，生态系统遭到了严重破坏，也是其原因之一。由此可见，沙尘暴已成了京津两市的切肤之痛，不仅给人们生活、交通带来严重威胁，而且破坏生态，致使大量土地沙化。
（三）水资源短缺和地表水污染
我国人均水资源量仅为世界人均的1/4，被列为全球最缺水的国家之一，正在经历前所未有的水污染危机，水资源、水环境、水生态和水灾害四大水问题相互作用，彼此叠加，对我国发展带来多重危机，特别是水污染尤为突出。京津冀地区由于区域人口的极速增长、城镇化进程的加速和经济的集聚发展，引发了水的供求矛盾加剧，水资源短缺已成为制约本地区发展的全局性因素。同时，京津冀地区已出现地下水位漏斗，地表水和地下水源都受到不同程度的污染，供水水质恶化，降低了饮用水安全保证程度。现代医学研究证明，人一旦饮用不符合标准的水，将对人的身体带来难以估算的损害。正如中国环境学科研究院专家赵章元说的那样：“多年形成的地下水渗漏污染，连同地表水的不断恶化，积累了大量有毒污染物，而且越是经济发达地区，其有毒的种类和数量往往也越多，在目前地下水管理尚未健全阶段，对人体健康的威胁也会越大。”
（四）耕地面积减少和土地污染严重
我国本来面临人多地少的尖锐矛盾，但有限的耕地正在逐年减少。工业化的内在资本要求利益的最大化，农业的化学化程度不断增加，迫使耕地资源面临难以承载的压力，污染严重，一是农药化肥污染，据统计，自1990年起，我国农药生产是一直居世界第二位，自2002年起化肥施用量居世界之首，呈现立体交叉污染。2013年2月报道的山东潍坊农药“慢性污染”土壤，据测定土壤农药残留133种，在样品分析中，有83%的农药残留。正如中国人民大学温铁军教授所说，这种以大量化肥、农药、地膜等工业化生产要素和相应技术手段投入替代传统生产要素，追求规模化种养，高投入、高耗能、高收益的“现代化”道路，带来的是难以修复的破坏。二是其他污染，主要指除农药化肥以外的塑料袋、农膜等垃圾污染，大量的垃圾不仅占用耕地，而且一些有害、有毒物质破坏地表植被，造成土壤污染，影响农作物生长，成为人们健康的“隐形杀手”。
（五）空气质量差和大气环境污染严重
大气污染对人的危害人尽皆知，不仅给人们的生活带来很多不便，也给人们的健康带来很不利的影响。京津冀地区是我国空气污染最重的区域，PM2.5污染已成为当地人民群众的“心肺之患”，是京津冀地区首要污染物。2013年1月以来，河北省遭遇的雾霾天气强度范围之大、持续时间之长、强雾霾天数之多均为历史同期罕见。在1月份，石家庄共出现11—17日、21—24日、27—30日持续雾霾天气过程，整月仅仅5天不是雾霾天，整月雾霾天数是近10年同期最多的。1月份，石家庄气象台共发布21期大雾和15期霾预警信号。持续的雾霾其实是工业文明对自然损害程度的直观展示，是对人类将承担的污染后果的现身说法。在1952年伦敦烟雾事件里12000人丧生，二十世纪四五十年代的洛杉矶光化学烟雾事件造成至少800人殒命。人们长期生活这样的环境下，急性的危害是人们在接触比较高浓度的污染后，短时间内会出现一些症状或者不适，比如呼吸系统的症状，咳嗽、咳痰、哮喘的发作或者加重、心率变化等；慢性的影响主要是对呼吸系统的影响，包括炎症和肺功能改变，时间长了会造成慢性阻塞性肺病。还有对心血管、神经系统、生殖系统的影响，甚至降低人的免疫力，使人易患上各种各样的病，比如感冒、上呼吸道感染等。由于雾霾空气中含有各种各样的污染物，特别是PM2.5携带的污染物进入体后，可以到达血液，使人体产生各种病变。
（五）草原生态形势严峻和海洋生态不容乐观
由于长期以来对草地的不合理利用和开发，坝上地区草地质量逐年下降，草原生态遭到严重破坏。津冀近海岸污染问题十分严重，海洋生态环境呈现衰退趋势，污染程度也日益严重，海水水质下降，海洋生态环境恶化。主要原因是入海排污口超标排放：过度捕捞和人类活动增多；超采沿海地下水：海域油污染、陆源污染增多。
三、京津冀地区污染成因分析
在当今社会，进入环境污染的主要来自于人类的生产生活活动，也有少部分来自自然界非人为的活动。京津冀地区快速城镇化、工业化进程带来了区域人口的急速增长，用地的快速扩张和经济的集聚发展也引发了资源紧缺、环境污染、生态退化等一系列生态环境问题。因此，用辩证的观点从社会视觉的角度进行分析，京津冀周围地区环境污染的主要原因有：
（一）环境保护法律制度不健全
《环保法》不是中国的环境基本法，其权威性超越不了《农业法》《林业法》《草原法》《水法》和《大气污染防治法》等专项法律，在某些领域尚存立法空白，缺乏统一的指导原则、方法、措施及手段，还没有制定法律或行政法规，在法律效力等级上，并不高于专项法律，只能起到指导、补充的作用。比如，没有对监管体制做出调整，管理结构存在“碎片化”，没有明确环保部门统一实施监管的方式和措施，林业、水利、土地、海洋等部门在实施过程中，以生态保护适用已有专项法为由持抵触或否定态度而拒绝统一指导和监督，《环保法》的部分规定则将会被逐渐架空，形同虚设。再如，《环境保护法》要求，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。但在大气污染综合治理区域联防联控上没有明确的规定，京津冀三地政府不能有效指导三地空气环境有效的治理。
（二）京津冀三地政府协调机制缺失
京津冀第一次协同是二十世纪八十年代中期，国家开始实施国土整治战略，将京津冀地区作为“四大”试点地区之一，当时在跨区域交通基础设施建设、水资源节约利用、土壤污染等方面取得了一定成效。2004年，发改委牵头各地区通过了京津冀合作协议，媒体称之为“廊坊共识”。2006年，在唐山召开动员大会，但由于行政格局很难打破，又没有明确各城市定位和产业重点，各自利益诉求不同，直到2010年京津冀都市圈规划也没有推出来。可以预测，如果早有一个顶层设计，大家就不会产生恶性竞争，生态规划就会引起重视，如今的雾霾也不会这么严重。如2008年北京奥运会、2014年北京举办的APEC峰会和2015年北京“9.3”抗战胜利70周年阅兵，在这些活动期间，京津冀及周边地区联手采取一些联防联控措施，确保了期间的空气质量良好，但这些做法未能自此形成长效机制。
（三）产业结构失衡，能源结构不合理，经济社会发展差距过大
京津冀的生态环境问题是发展带来的，与发展密不可分。诸多环境问题的原因就在于产业结构和能源结构不尽合理，发展方式较为粗放落后，过于依赖资源能源消耗，忽视了资源环境容量的限制。同时，一些地区的发展水平相对落后，正是很多淘汰产能和污染企业才有了其生存空间。城市建设飞速发展，开发强度过大，工地的开复工面积很大，扬尘污染严重，路面的硬化致使不透水的地表覆盖面积在逐年大幅提高。比如，沿太行山延伸的北京、保定、石家庄、邢台、邯郸等城市，除北京外，其余城市主要处于工业化中期，并以重化工业为主导产业，是本地区重要的经济增长区域，也是京津冀产业转型升级、优化提升的重点区域。这些产业主要包括钢铁工业、石化工业、装备制造业、纺织服装业、煤炭产业、建材工业、农产品加工业等，受太行山、燕山阻挡的影响，这些城市重化工产业造成的空气污染无法向外扩散，由此，加剧了京津冀地区空气污染程度。
（四）环境监管信息不统一
对京津冀区域而言，由于地区间经济社会发展水平的差异，环境污染监管的标准不统一。比如，同样是治理大气污染，目前各地的侧重点可能还有所不同，机动车尾气污染非常突出，就北京市的机动车保有量已经突破550万辆，汽柴油消耗量是一个惊人的数字，因此，北京在车辆购置和出行上进行了严格的限制规定，同时在油品质量上也做出规定，北京市从2012年机动车就开始使用京V标准的燃油，2013年全面实施京V，就第五阶段的机动车新车排放标准，已经和欧盟现阶段的排放标准基本一致。河北和天津在2013年底仍然在执行国三和国四的标准，按照计划是到2015年才能执行国五的燃油标准，新车和燃油标准存在一个时间差。再如燃煤，这也是空气污染的主要因子，北京市的地方电厂、锅炉在烟尘粉、二氧化硫、氮氧化物的排放限制上严格执行国家标准，但津冀地区有的排放限制只有国家标准的几分之一，这个排放限值上的差距也是比较大的。
总之，京津冀地区的环境污染除上述原因外，还与社会基础、体制基础、科学基础有关。比如社会基础，公众的要求高，但参与度低，也有部分企业对污染治理的政策措施不理解甚至抵触，不愿意主动进行治理。在体制基础方面，存在环境保护职能部门化、碎片化，交叉重叠严重，协调难，也制约着工作成效在科技基础方面，污染底数不清，一些关键技术关键成果转化，技术示范量不足，有些高端技术装备依赖国外，这些情况也都存在。
四、促进京津冀地区环境保护协同发展的建议
京津冀协同发展是国家战略，也是国家转变发展方式过程中一个新的经济增长点，京津冀的发展事关全面建成小康社会和民族复兴的目标。而环境问题可能是影响其发展的最大瓶颈和制约因素，因此，京津冀协同发展当前最直接的突破口就是生态环境保护问题。
（一）树立法治思维，进一步填补环境法体系空白
所谓法治思维，就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。市场经济是法治经济。改革开放发展到今天，最好的发展环境已不是特殊政策，而是法治化市场环境。只有在法治化市场环境下，各种生产要素的功能才能得到有效的发挥，只有树立法治思维，才能打造有利于环境保护的法治环境。因此，构建完整的环境法体系是建设法治国家的需要，是建设美丽中国的需要，是当前生态文明建设的需要。因而，必须按照法治的逻辑来观察、分析和解决问题，在《环保法》实践的基础上，尽快填补环境法体系的空白。一是再严的法律，没有强有力的执法都是白搭，因此，努力从主要依靠行政办法保护环境，转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题，决不能让监管方与污染制造者形成利益共同体。二是必须着力解决损害群众健康的突出环境问题，如制定有关土壤环境保护的法规。良好的土壤环境是绿色食品生产的基础保障，事关全体民众的食品安全和身体健康，所以，要尽快制定这一法律。三是尽快制定《环境应急管理法》。目前，各种自然灾害和人为活动带来的环境风险隐患突出，突发环境事件呈高发态势，跨界污染、重金属及有毒有害物质污染事件频发，产生了巨大的社会危害。为更好地应对这些环境突发事件，要尽快制定《环境应急管理法》。四是尽快制定机动车污染防治、生物多样性保护等方面的立法。
（二）树立战略思维，进一步加强顶层设计
所谓战略思维，是指思维主体对关乎事物全局的、长远的、根本的重大问题的谋划、分析、综合、判断、预见和决策的思维过程。顶层设计是区域发展的基础和前提，一个战略性、综合性、长远性的规划和蓝图是区域全面协调可持续发展的关键。京津冀协同发展是习近平总书记提出的战略思维，京津冀要在立足各自比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念的基础上，努力实现优势互补、良性互动、共赢发展。但京津冀要完全相互融合、协同发展，未来京津冀的协同发展仍需要加强顶层设计，保障规划的权威性，一旦制定不能随意更改，特别是在环境保护上，要始终坚持“一盘棋”思想，严守生态保护红线、环境质量底线和资源消耗上限，致力于破解制约生态环境质量改善的深层次矛盾和问题，紧紧围绕加快拓展生态空间，强化污染治理，将京津冀区域打造成为生态修复、环境改善示范区的目标，提出生态环境保护的政策措施。因此，必须进一步强化顶层设计和战略规划的基础性地位，加强规划引领和规范作用，以提高生态承载力和环境质量为核心，以节能降耗、治污减排、生态保护和生态建设为抓手，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，全面抓好山水林田湖生态修复和综合治理，建设点、线、面相结合的京津冀一体化生态保护体系，逐步实现天蓝、地绿、水清的生产生活环境。
（三）树立创新思维，进一步加大环保政策协同力度
所谓创新思维，是指对事物间的联系进行前所未有的思考，从而创造出新事物的思维方法，是一切具有崭新内容的思维形式的总和。创新思维是一切活动的开始，面对京津冀环境污染和环境问题的复杂性和长期性，我们必须自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，采取科学的应对策略，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，着力构建京津冀区域环保共建共治机制。一是建立可实施的统一的法规标准。京津冀区域环境污染严重，建议划定生态保护红线、环境质量底线和资源消耗上线，建立统一的排放标准，标准要比国家限值更严格，时间也要统一执行，同时，制定一部京津冀区域环境保护条例，统一执行提供足够的法律支撑保障。二是建立京津冀区域联防联控机制。加强环境信息共享，建立环保项目的统一规划建设机制、区域统一的环境监测合作机制和监测平台、重污染天气预报统一预警体系，区域大气环境联合执法监管机制、跨区域污染防治协调处理和会商机制等。三是建立生态环境保护综合决策机制。建立环境质量行政领导负责制，加大对资源开发和生态环境保护的执法力度，严格执行环境影响评价制度，从整体上评价环境影响，论证环境可行性，为产业布局优化、工业结构调整、城镇体系构建等重大问题提出战略性、前瞻性和综合性的政策建议，规范资源开发和生态环境管理。四是建立资源环境承载力状况公示制度。建立承载力指数发布制度，让社会公众了解资源环境承载力的现实情况，提高公众的环保意识和监督意识。
（四）树立底线思维，进一步加生态环境的综合治理
底线思维是一种思维技巧，拥有这种技巧的思想者，会认真计算风险，估算可能出现的最坏情况，并接受这种情况。运用底线思维方法，就要善于找到短板，守住底线，防患于未然。从京津冀一体化的区域定位来看，河北应该定位为北京、天津发展过程中的一个重要“腹地”，三地在发展过程中要辩证认识和处理好发展与保护的关系，要补齐生态环境这个突出的短板，相互补充、利益互补，在京津冀城市区的总体规划实施层面统一考虑。一是建立生态补偿机制，改善环境质量的难点、重点在河北，这就需要北京、天津两市在利益分配方面给予河北更多的支持和倾斜，财政资金应着重向重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。二是实现分区综合治理机制，对生态功能退化区，制定保护规划，采取有效措施，坚决遏制生态环境继续恶化；对自然资源开发区，制定保护办法，加大执法力度，实施强制性保护；对生态良好地区，通过总结经验，试点示范，打造一批经济、社会和环境协调发展的样板。三是完善农业综合治理机制。深入推进农业综合开发治理，在总结农业综合开发经验的基础上，继续坚持因地制宜、突出特色，打好太行山、燕山绿化和坝上生态农业工程，加快建设特色农业产业带、旅游休闲产业带、绿色能源产业带、生态支撑带、美丽乡村示范带；加大植树种草力度，保护水资源。狠抓京津风沙源治理、退耕还林还草还湿、“三北”防护林、太行山绿化、沿海防护林等重点工程，大力实施污水治理及管网建设、污染源整治、地下水源地保护、流域绿化、水质净化等重点项目，推进生态防护林、水源涵养林和特色林果基地建设，保护和修复重要湖泊湿地，高标准实施城镇绿化、村屯绿化、廊道绿化等，构筑风景如画、错落有致的生态景观。
“绿水青山就是金山银山”，从根本上更新了我们关于自然资源无价的传统认识，打破了简单把发展与保护对立起来的思维束缚，只有把发展与保护统一起来，把环境保护真正作为推动经济转型升级的动力，把生态环保培育成新的发展优势，才能实现京津冀协同发展。