1.4　对口援青的支持政策

由于特殊的自然、历史、区位和基础条件等因素制约，青海经济社会发展严重落后于全国和东部省份，靠自身发展很难赶上国家发展的整体步伐。早在改革开放之初的1980年，党中央高瞻远瞩，开始重视利用发达省市的力量，如山东和辽宁等，率先加大对青海经济社会发展的特殊支持，对口帮扶青海进入积极探索期。各发达省市的帮扶以及国家西部大开发战略的实施，使得青海经济社会面貌发生了巨大变化，但青海与全国的差距还在拉大，其中城乡居民人均可支配收入与全国平均水平差距尤为明显（见表1-7）。为全面推动青海经济社会发展，2010年召开的中央第五次西藏工作座谈会上，党中央作出了对口支援青海藏区的决策部署。此后，对口援青战略正式形成并不断发展，对口援青力度持续加大。从援助青海探索时期到对口援青正式机制的形成进程中，青海接受了来自中央和发达地区的诸多资金、建设项目、产业发展、专业人才和科技医疗教育等全方位的支持，全面带动和促进了青海经济社会的快速发展，部分增强了青海的自我发展能力，加速了青海藏区脱贫攻坚进程。

1.4.1　对口援青政策的演化历程回顾

1.4.1.1　积极探索时期（1980—2009年）

在2010年第五次西藏工作会议正式提出对口援青的决策部署之前，早在改革开放之初，党中央带领部分发达省市、中央国家机关、中央企业、社会团体以及各界人士很早就对青海省的经济社会发展给予了诸多关注和帮扶（见表1-8）。其中，辽宁省成为支援大军中的主力军。根据党中央、国务院的部署，辽宁省从1996年成立了对口支援青海工作领导小组并着手开展对口帮扶青海省工作。辽宁省各级政府对此项工作高度重视，采取两省本级、各市与贫困县结对子方式开展对口帮扶工作。2007年9月，辽青两省政府签订了《关于进一步开展对口帮扶扩大合作协议》，辽宁省在财力允许的情况下，逐年增加帮扶资金。从2007年开始，辽宁省本级帮扶资金在上一年的基础上每年递增10%，加大了帮扶力度。2007年，辽援项目发挥了在整村推进、异地扶贫等项目中的示范带动作用。在青海省湟中县4个乡镇的8个贫困村实施了“整合资金、整体推进、产业带动、连片开发”的试点项目，从改善基础设施条件和村容村貌、创新扶贫开发模式、扶持生产经营性项目、发展特色优势产业等方面进行了高起点设计，综合治理。该试点项目为推进青海省整村推进项目由单村独户分散式向规模化生产、集约化经营、产业化发展模式转变闯出了成功之路。2009年12月，辽宁省卫生厅与青海省卫生厅签署两省对口支援协议，明确了双方的责任与义务。2010年，青海省和辽宁省协商确定将13个市1个企业的对口帮扶地区调整至西宁和海东地区，使辽青扶贫协作再上新台阶。

1.4.1.2　形成并发展时期（2010年至今）

2010年，中央召开第五次西藏工作座谈会，制定出台了一系列支持青海藏区经济社会发展的政策措施文件，并建立了对口援青工作机制。中央确定13家央企对口帮扶青海藏区13个县、4家央企援建玉树灾区，为推动青海跨越发展提供了新的历史机遇。2011年，国家发展改革委印发了《关于开展对口支援青海省藏区经济社会发展工作的指导意见》，明确了援青目标和任务。党的十八大以来，对口援青工作力度进一步加大。2012年，国务院进一步明确了六省市援青资金比例及递增幅度，财政部核定了2012年六省市援青资金规模为9.67亿元，制定了资金管理办法。同年，中组部出台《对口支援西藏干部和人才管理办法》（援青干部参照执行）。青海省相应制定出台援青干部管理办法和援青资金管理办法，国家和省级层面对援青资金、干部、人才的制度性保障进一步健全和完善。2014年召开的对口支援西藏工作20周年电视电话会议和2015年召开的中央第六次西藏工作座谈会，进一步明确了对口支援工作的指导思想和基本要求，特别提出“对口支援资金向基层倾斜、向农牧区倾斜”，目的就是要重心下沉、贴近百姓，使各族群众更多地直接受惠，共享改革发展成果。同时，还进一步加大了对教育和就业的支援力度，通过促进就业，提高藏区群众的生活水平；进一步加强干部人才援藏工作，逐步增加专业技术人才的比重；等等。

青海是国土面积第四大的省份，全省人口却仅超过西藏。所以，人力资源短缺是制约青海发展的一个“瓶颈”。青海同时是除西藏以外全国最大的藏族聚居区，全国10个藏族自治州有6个在青海，包括海北、黄南、海南、果洛、玉树5个藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州，藏区面积和藏族人口规模仅次于西藏。由于历史、自然等多方面的原因，青海发展极其缓慢，尤其是藏区自然条件艰苦，自我发展能力相对很弱，发展困难尤为突出，最缺的又是人才。为加快推进富裕文明和谐新青海建设进程，推进“跨越发展、绿色发展、和谐发展、统筹发展”，急需一大批开拓进取、敢闯敢干、真抓实干的各类人才。2010年以来，直到2018年，一共有三批援青干部到青海积极开展工作。第一批援青干部平均年龄为41.3岁，全部具有大专以上学历，其中，拥有研究生学历的43名，占42.2%，见表1-9。

中央国家机关、中央企业和发达省市对口支援青海藏区的8年间，各支援方先后选派3批共552名(15)优秀援青干部人才，从政策、资金、产业、智力等方面，全方位、多层次开展援青工作。他们带着感情、带着责任、带着奉献，积极争取资金、技术、项目、市场等支持，不断传输新理念、新思路，一个个援青干部像火种一样撒播在青海省各地区、各部门和各领域，以造福青海藏区人民和促进民族团结为己任，学习和发扬“五个特别”(16)的青藏高原精神，坚定履行职责使命，发挥实干带头作用，为全省藏区经济社会发展和长治久安做出了积极贡献。

1.4.2　对口援青政策的主要成就分析

在对口援青战略正式形成并逐渐发展之前，国家对援助青海进行了积极探索，部分发达省市、中央国家机关、中央企业、社会团体以及各界人士对青海的帮扶也取得了显著的进展（见表1-9）。尤其是辽宁省，对青海的快速发展做出了不可磨灭的贡献。2010年以来，共有6个发达省市、33个中央国家机关和18家中央企业承担着对口援青任务，对口援青力度持续加大。

1.4.2.1　积极探索时期对口帮扶的伟大成就

在回顾积极探索时期的历程部分，主要罗列了部分发达省市、中央国家机关、中央企业、社会团体以及各界人士对青海的帮扶和取得的成绩。本部分主要梳理这个阶段辽宁省对青海实施帮扶的主要辉煌成绩。

辽宁省对口支援青海以来，辽宁省委、省政府始终高度重视辽青对口帮扶工作，克服自身经济社会发展困难，始终如一地给予青海人民无私的帮助。据统计(17)，截至2006年，辽宁省本级累计帮扶资金额为10500万元，落实帮扶项目共112个；各市（企业）累计资金额共15320万元，落实帮扶项目共598个。实施的帮扶项目在青海贫困地区取得了显著效果，2001年青海省14个固定贫困县有5个县脱贫，脱贫人口共43万人，占应脱贫人口的51.8%。此外，辽宁对青海的帮扶工作不仅给青海贫困地区带来了资金、技术和物资，而且带来了新思想、新观念、新气息、新作风，带来了辽宁人民对青海各族群众的深情厚谊。辽宁倾力帮扶青海，有力地促进了青海省贫困地区经济社会的发展，加快了贫困群众脱贫致富的进程，而且两地人民心心相印、携手共进，结下了深厚的友谊。

1.4.2.2　形成并发展时期对口援青的辉煌成绩

2010年，中央第五次西藏工作座谈会作出对口支援青海藏区的重大战略部署以来，通过援受双方共同努力，援青工作机制日趋完善、援助规模逐步扩大、援助内容不断丰富，基本形成了经济、干部、人才、教育、科技相结合和政府、企业、社会齐参与的援青工作格局，援青工作的政治、经济、社会效益开始全面显现，一笔笔援青资金、一个个重大项目、一项项民生工程在青海大地落地开花、造福百姓。

2010年7月，国家启动对口支援青海藏区工作至今，承担对口援青任务的省市、中央国家机关和中央企业坚决贯彻中央决策部署，聚焦脱贫攻坚，投入大量援青资金和扶贫资金，主要用于产业发展、生态环境保护、贫困户住房改造、医疗保险救助、脱贫产业发展、教育扶贫、干部培养等，对口援青工作开展以来取得了丰硕的成果。截至2017年底，先后实施了1300余个帮扶项目和民生工程，累计改善8万户农牧民住房和12万人安全饮水条件，修建农村道路共663千米，有力促进了藏区经济建设和民生改善；先后3批552名优秀干部人才援青工作，累计培训党政干部、各类专业技术人才等7万多人次，先后有2600多名高中、中职学生在对口支援省市享受到了优质教育资源等。据统计，截至2018年底，京、津、沪、苏、浙、鲁6省市援青团队，已累计落实相关资金超100亿元，实施援助项目共1626个(18)，为青海藏区长足发展注入了生机和活力，加速了青海藏区脱贫攻坚进程。8年来，六省市援青团队支援方式各具特点，充分挖掘青海藏区特色优势资源，与青海省市资金、技术、管理和市场等优势嫁接，探索实施了一大批项目（详见表1-10）。

2018年对口援青力度进一步加大。同年初，六省市最终决定在原计划3年支援青海深度贫困地区53.95亿元的基础上，新增11.04亿元对口援助脱贫攻坚资金，项目涉及7大类120余项。六省市全年在青海省累计落实支援帮扶资金共19.47亿元，较2017年增长了24%，包括援青资金共15.72亿元、东西部扶贫协作资金共1.35亿元、规划外资金共24亿元(19)，实施支援项目近400个，其中8亿元援青资金聚焦脱贫攻坚。支援方社会各界捐赠款物共1.48亿元。2018年，六省市共支持青海省改造了71所学校基础设施，完善了65家医院的医疗设施，有效改善群众就学就医条件；帮助3080户、15900人改善了住房条件，解决了72400余人的安全饮水问题。此外，还争取支援方选派教育、卫生、农牧等领域1200多名专业人才，在全省开展巡回指导或“组团式”帮扶，为受援地培训各类专业技术人员1.1万人次。“青治会”期间，各支援方与青海省及受援地签订经济技术合作项目140余项，协议金额达700多亿元。

1.4.3　对口援青展望

青海既有经济社会发展是长期各种自然、政治、经济和社会历史等多种因素相互作用形成的，尽管新中国成立70年来经济社会发展实现了翻天覆地的变化，但各方面与全国的差距依然存在。而随着市场经济加快发展，资本、劳动力和技术等各类要素加速向条件较好的东部以及其他地区流动和集中，青海与全国不同地区之间发展不均衡的矛盾还可能加剧。所以，青海与全国全面同步建设小康，需要继续从中央到全国各地全方位继续采取各种方式全面支持，既要继续依靠青海全省群众发挥高地精神，还要继续接受中央各项支持和全国各地对青海的对口援助，进一步提升对口援青的合作水平。

1.4.3.1　开创对口援青新局面

创新援助形式，丰富援助内涵，优化援助结构，提升援助效益，推动对口援青向全方位、多层次、宽领域纵深发展。援青资金项目进一步向基层、农牧民、贫困地区倾斜，确保80%以上用于改善民生。继续争取中央及各部委细化落实支持藏区发展的各项措施，创造更加有利的政策环境。加快推动建立国家支持、对口支援和促进先进技术转移三位一体的新型“科技援青”模式。

1.4.3.2　深化重点领域支援合作

将扶贫作为对口支援的重要内容，加强受援地区基础设施规划建设，切实改善生产生活条件。积极推进智力援青，通过推动双向挂职、两地培训和支教、支医、支农等多种形式支援青海省，推进各类人才的引进培训和培养。加强对学前“双语”教育的扶持，稳步扩大异地举办藏区高中班、中职班规模。建好用好远程教育、远程会诊系统。支持各州建设好1所中职学校和1所综合医院。千方百计拓宽就业渠道，促进藏区大中专毕业生就业创业。继续强化对科技创新、文化等其他社会事业发展的支持。

1.4.3.3　健全完善工作机制

加强组织领导，继续实行省级领导联系六州及各县对口支援工作制度。推动高层互访，促进援青工作更好更快开展。充分发挥对口援青平台作用和援青干部桥梁纽带作用，密切援受双方结对帮扶关系，广泛动员社会力量参与对口援青，放大援青效应。科学编制对口援青规划，严格规划实施，确保援青项目有效落地。加强各级对口支援工作机构能力建设，提高日常服务管理水平。继续做好辽宁对口帮扶西宁、海东和省内对口帮扶工作。

1.4.3.4　加强与对口援青省市的产业合作

加强与援青省市及央企的产业对接和项目合作，鼓励和引导支援省市企业及援青中央企业来青对接合作项目，向青海省及受援地区转移部分产业，促进青海省特色优势产业发展和产业结构转型升级。制定针对援青产业园区和产业项目的优惠支持政策，资源配置方面给予援青企业更多的倾斜。发挥央企的独特优势，帮助受援地区长期扶持发展特色产业，增强受援地区的自我发展能力。