第二节 农地流转现状

一、我国农地流转概况

我国农村土地流转事业自20世纪80年代中后期兴起至今已经历了近40年，但其发展并不顺畅。虽然农地流转的面积和比重逐年增加，但农地流转进展仍然较为缓慢，相对于中国1.5亿农村劳动力转移规模而言，农地流转的比重仍较小。根据农村政策研究室已有调查，截至1984年底，转出农地的户数占总承包户数的2.7%，转出的耕地只占总耕地的0.7%；1984—1992年，全国农村固定观察点调查资料显示，完全没有转出过耕地的农户比重达93.8%，转出一部分耕地的农户比重仅占1.99%；1993年抽样调查表明，1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地1161万亩，分别占承包土地农户总数的2.3%和承包地总面积的2.9%。在二轮承包期，农村土地流转的速度仍较缓慢，1995年农业部农研中心对全国近3万农户进行了抽样调查，在全部样本中，有4.09%的农户将自己承包的一部分土地转包给他人经营，只有1.99%的农户转出了全部承包地。近年来，随着《土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的出台与修订，农村土地的流转速度开始加快，2003年农业部在农村固定观察点对全国东、中、西三大区域的20842户的抽样调查显示，全国土地流转面积占总耕地面积的9.1%，其中，东、中、西三大区域分别为9%、11.6%、3.86%。到2011年底，农村土地流转总面积已达到家庭承包土地面积的17.84%，截至2018年底这一比例增长到了33.8%。

就农地流转方式而言，从时间上看，20世纪80年代到21世纪初，农地流转方式主要为转包和出租；从空间上看，各地的农地流转大都以转包和出租为主，如浙江、黑龙江，以这两种方式流转耕地的面积占总流转耕地面积的80%。2018年《中国农村经营管理统计年报》显示，2018年以这两种方式进行流转的农地面积占总流转面积的81.09%。进入21世纪以来，新型农地流转方式日益被广泛使用，如作价入股等。有数据表明，截至2018年底，以作价入股的方式进行流转的农地占流转农地总面积的8.15%。但受制于各地区社会经济发展条件的差异，农地流转方式存在较大差别，作价入股等新型流转方式主要发生在经济较发达地区，如广东、江苏等地，东北、西北等地的农地流转仍然以转包为主。

就农地流转主体而言，大多数省份的农地流出方主要是农民，仅有少数是村集体作为农地流出方的情况；农地的流入方也主要是农民，但受农户追求更高收入的驱动，农业企业、合作社以及其他组织作为农地流入方的情况越来越普遍。通过对多个省份农地流转主体及行为的分析，发现我国农地流转在选择流入方时表现出了较为明显的“差序格局”，即流出方在流转土地时会自觉遵循“先本村或者本区域后外村或者外区域，先亲戚朋友后他人”的原则，且流转土地的数量会依次减少。

截至2018年底，农地流入农户的面积为30816.9万亩、流入合作社的面积为12111.0万亩、流入企业的面积为5558.0万亩、流入其他主体的面积为5413.7万亩，这也表明我国农业的主要经营形式仍是家庭经营。但各地区农地流转的去向却存在差异，例如：北京、上海、江苏的农地主要流向了非农户，其中，北京的农地主要流向了企业和合作社，上海、江苏的农地则主要流转给了合作社；而新疆、黑龙江和吉林等地的农地主要流转给了农户。这种各地区农地流转去向不同的情况说明：在地少人多、非农业发达的地区，农地的经营形式基本实现转变，组织化经营逐渐成为一种主导；而在地广人稀、非农业欠发达的地区，传统的农户经营仍是农业的主要经营形式。

就农地流转主导模式而言，主要是市场主导型和政府主导型，前者是我国农地流转的主要模式。据不完全统计，截至2018年底，以市场主导流转的土地占全国家庭承包经营面积的85.34%，而以政府主导流转的农地比例为14.66%，总体来看，农民对于政府主导农地流转的模式是接受的，且这一比例在逐年提高。当然，各地农地流转的主导模式存在差异，整体而言，经济较落后且人均农地面积较大的中西部地区政府主导模式的比例较高，而经济发达且人均土地面积较小的东部地区则更倾向于市场主导。

就农地流转期限而言，我国整体上是以中期（1～5年，不包括1年的情况）和长期（5年以上）为主，短期（1年及以下）流转的农地面积所占比例偏低。据统计，2018年我国农地流转所签订的合同，流转期限为中期的合同占比为51.4%，长期的占比为30.7%，剩余的17.9%为短期合同。农地流转期限由于各地区社会经济条件以及农民思想观念的不同也存在明显差异，经济发达的东部地区由于土地价值高且城镇化发展速度快，其农地流转期限一般低于中西部地区，但就整个国家而言，流转期限为中期的情况居多。此外，短期农地流转现象近年来不断减少，主要有三个方面的原因：一是国家和地方各级政府大力倡导农地的中长期流转，以便更好地对农地进行投入和生产，实现和稳定农地的规模经营；二是农地流出方进行农地的短期流转不仅收入甚微，而且风险偏高，所以更愿意进行中长期的农地流转，以增加收入、降低风险；三是农地流入方更愿意接受中长期的土地流转，这样他们可以更有信心对农地进行投资，且对未来的收入有所预期。总体来看，我国目前的农地流转期限是以中长期为主，中期更为普遍，国家和地方各级政府应当继续鼓励农地流转双方尤其是农地的流出方进行长期的农地流转，从而使得农地投资更为充足，规模经营的状况更为稳定和持续，从而增加农民收入，促进农村经济发展。

综上所述，我国农地流转具有与其他国家和地区不同的特点，但总体上适应我国农业发展的实际，尽管目前仍然存在不少问题，但近40年发展实践表明，农地流转确实促进了农地规模化经营，加快了农业现代化的步伐。