导论
第一节 研究背景及价值
一、研究背景
作为一种基于现有公共服务供给方式的创新，流动公共服务体现出了“源于实践、广泛适用”的特征。流动公共服务这一供给方式起源于社会公众对公共服务的溢出需求，与政府部门的转型改革有着千丝万缕的关联。
首先，随着国家治理能力和治理体系现代化的不断推进，深化政府部门改革成为政府科学化发展应有的题中之义。国家治理能力和治理体系现代化的提出基于我国当前处于经济社会快速发展、公民意识快速觉醒的社会现实阶段。在这一阶段下，政府处于改革的解冻与变革期，以大部制为显著标志的行政改革要求政府部门以提升国家治理能力为目标，将更多的经济职能和社会职能让渡给社会组织和市场主体。这意味着许多以前由政府部门独自承担的职责或提供的服务内容将转向由其他主体或是多元主体共同承担或供给。从公共服务角度讲，国家治理能力和治理体系现代化要求公共服务提供主体多元化以减少政府部门的公共服务负担，并且满足公民的公共服务多层次需求。流动公共服务的出现，意味着多元主体参与公共服务的供给环节，政府部门可以有效地整合政务资源，集中精力在应有的领域内发挥作用。可以说，流动公共服务的出现是实现国家治理能力和治理体系现代化的基本手段之一。
其次，在国家全面建立基本公共服务体系、实现基本公共服务均等化的过程中，如何让落后地区与发达地区享受到同等水平的基本公共服务以及如何创新公共服务的供给方式成为公共服务改革的新议题。国家“十三五”规划中明确提出“增加公共服务供给、加强和创新社会治理，加快落后地区的社会发展”，党的十九大报告中也提出“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”。随着基本公共服务均等化的不断推进和实践，越来越多的问题显现出来，公共服务在地区、群体、城乡之间的不均等，公共服务的机会、过程和结果的不均等成为当前公共服务供给的突出矛盾。开发一种能在基层真正满足不同地区、不同群体的公共服务供给方式成为实现基本公共服务均等化的首要需求。而流动公共服务这一创新供给方式的出现，为政府公共服务供给提供了便捷、高效的手段。它具有深刻的理论意义与实践意义，不仅保障了民族地区、边疆地区乃至落后地区人民群众的基本公共服务需求，而且在推行和实施的过程中最大限度地体现出公平正义和民主的基本精神，弘扬了良好的社会风气。
流动公共服务在我国发端于20世纪末，最初在边疆与东南沿海地区出现，以满足政府常规公共服务难以辐射到的群体或地区的公共服务需求。随着流动公共服务的不断发展，各个地区不仅出现了许多供给手段，而且将部分流动公共服务职能作为现有公共服务供给方式的有益补充写入了法律法规中。例如：天津高院出台的《关于推进多元化纠纷解决机制建设的实施意见》（津高法发〔2015〕14号）中明确提出要成立流动司法确认站，提高司法确认效率；辽宁省文化厅出台的《辽宁省文化厅关于全面推进流动文化服务的通知》（辽文发〔2015〕6号）直接提出全面推进流动文化服务工作等。流动公共服务是现代公共服务供给制度改革的重要组成部分，它所包含的理论框架、实践经验和制度构建无疑为公共服务供给方式改革提供了更加丰富的路径选择与制度启发，为我们实现公共服务均等化与社会公平正义提供了新的审视角度，亦为我们认知公共服务提供了理念上的视角。
目前，学术界也有一些对于流动公共服务的研究文献。这些研究成果为本书提供了丰富的思想资源和理论依据，也构成了本研究进行深度对话的学术对象和推进相关知识的参照框架。但是，囿于学科视角，现有的研究多在学者自有知识框架内推进流动公共服务的研究，缺失从公共管理学科视角对流动公共服务的探讨。从公共管理学科视角来看，流动公共服务仍然处于现象描述与概念提出的阶段，尽管提出了不少分析维度和层级概念，但多拘于“一时一地”的做法和经验，且诸多经验现象尚未上升为学术话语，相关概念建构、理论解释方面还尚未清晰，缺乏对流动公共服务实施状况系统、全面、整体地认知，亦缺乏更加科学的类型化分析，且大多数研究多聚焦于制度的局部内涵，而缺失从宏观层面和比较意义上进行分析讨论。
二、研究价值
流动公共服务不仅在一定程度上体现出了对社会治理的创新，也进一步满足了边疆民族地区等弱势群体、地区的公共服务需求，为公共服务均等化的实现助力。同时，流动公共服务这一理论体系本身也是对现有公共服务和政府管理相关理论的思考和整合。对流动公共服务这一公共服务供给方式的研究，不仅有着深刻的学术价值，同时也是政府进行机构改革、职能转变的重要手段和基本路径。
（一）学术价值
首先，为流动公共服务的体系构建补充并丰富了流动公共服务的概念和内涵。学界对流动公共服务的研究集中于概念提出和现象归纳阶段，虽提出了流动公共服务的重要意义与概念界定，但对流动公共服务的体系构建、运作流程及服务理念较少涉及。本书在结合他人研究的基础上，以道格拉斯•C.诺斯的制度分析的三层次为参照构建了包含“理念驱动、制度设计与行为方式”三层次的流动公共服务概念体系，完整阐述了流动公共服务的制度理念、制度设计与行为方式。
其次，对流动公共服务的运作模式进行类型学划分与阐述有利于将不同地区流动公共服务的供给方式整合归纳起来，探索地方政府流动公共服务发展建设的一般规律，并建立起流动公共服务的制度体系。本书结合大量案例与访谈经验，对现有的流动公共服务供给方式进行了类型学分析，以“驱动方式”和“供需向度”两项核心属性为轴勾勒出流动公共服务供给方式类型矩阵模型，对现有的流动公共服务实践及做法进行整合、概括、分类。在此基础上，本书对每种类型进行了详细的策略分析，从理念到供给方式都进行了详细的探讨，从而提炼每种流动公共服务类型的特征及行为模式，为全面、深入地研究流动公共服务提供学理依据。
最后，本书对流动公共服务的研究能够与其他层次的公共服务供给理念、制度设计等进行有机结合，完善了公共服务整体性治理研究的框架。整体性治理的取得公共利益的目标、采取公私部门合作的手段、建立大部制的组织结构基础无一不与流动公共服务相契合。流动公共服务不仅以公共利益为最终目标，而且将企业和社会组织也作为服务提供的主体，同时强调对各种服务和资源进行整合，这与大部制的组织结构极其相似。整体性治理作为后新公共管理时代政府治理模式的新顶层设计，恰恰需要流动公共服务这样具有一定契合性的公共服务供给方式来完善制度的实践层面。
（二）社会影响
流动公共服务在政府管理方面的作用潜力巨大。首先，流动公共服务成为实现公共服务均等化的具体手段之一。随着国家“十二五”规划的出台，公共服务均等化成为政府公共服务发展下一步的路径指引与实现目标。但公共服务均等化从其本身性质上来讲是一个指导性的原则或是制度目标，并没有具体的实现措施配套。对于公共服务在地区、城乡、群体之间的不均等现状，学界一般通过公共财政等手段去消解，而很少对改进公共服务本身进行关注。流动公共服务本身主动、灵活的特征有助于政府在提供公共服务的过程中减少公共服务的空间和群体限制，让公共服务也能在落后地区、特殊群体之间进行供给，从而真正实现公共服务均等化。目前，流动公共服务的范畴和运行范围有限，因此本研究将流动公共服务的视角聚焦于法律、医疗、安全和文化几大方面（见图0-1）。
图0-1 流动公共服务集中领域
以法律公共服务为例，先以“法律流动公共服务”“流动司法所”“流动法律服务”等为关键词，在网络上进行文本数据的采集，得到了66个地方政府（并未设定行政级别）的实践做法，然后将文本数据进行清洗和整理。从地域角度来看，目前在我国20多个省（区、市）都存在流动法律公共服务，不论是西部落后地区还是东部沿海发达地区，流动法律公共服务都有着一定的适用性。
其次，流动公共服务有助于政府进一步节约和整合政务资源。流动公共服务与现有公共服务供给方式的区别不仅在于其主动性和灵活性，也在于流动公共服务本身具有一定的资源整合性。由于流动公共服务供给秉承着“只跑一次”的原则，一次需要服务多个地区和群体，所以服务内容尽可能更加全面以满足更多需求。以法律服务为例，现有的司法部门可能仅仅提供诉讼、调解、审判等服务，而流动司法所不仅具有上述职能，同时也具有帮教、代书、普法宣传等职能，在现有公共服务内容的基础上进一步整合了其他服务内容，不仅方便了人民群众，同时也实现了政务资源的整合和节约。以66个地方政府的流动法律公共服务和85个地方政府的流动文化公共服务为例（文本数据来源于网络爬虫），本书进行了简单的词频统计以将二者的职能整合情况进行可视化展示，具体结果见图0-2，从中可以明显地看到二者的政务资源和职能整合情况。流动法律公共服务将纠纷调解、法律知识宣传、法律援助、化解矛盾等职能进行了整合，而流动文化公共服务将图书馆、博物馆等资源和文艺演出、电影放映等职能进行了整合。综上所述，可以发现目前的流动公共服务具有一定的政务资源和职能整合作用，这也是流动公共服务的显著特点之一。
图0-2 流动法律公共服务与流动文化公共服务关键词词频统计
最后，流动公共服务在边疆民族地区和落后地区有着独特的适用性。现有公共服务供给方式体现出固定性的特征，将公共服务安置在某一区域，有公共服务需求的群众可以通过上门的方式去接受服务。但是边疆民族地区和落后地区的公共服务基础设施发展水平低，且这些地区本身的公共服务可及性较差，因此在享受服务的便捷性方面存在一定的内生性缺陷。而且，随着服务型政府等理念在公共管理领域逐渐深入发展，政府也在积极改革公共服务供给方式，出现了如政务整合、“一站式”服务等方式。虽然这些创新的政府公共服务供给方式在一定程度上改善了公共服务的时空限制情况，但在边疆民族地区和落后地区这些方式的作用明显要受到更多条件的制约。边疆民族地区和落后地区人口居住分散，公共服务需求也呈现出层次化的特征，“一站式”服务等公共服务供给方式难以满足复杂的需求现状。流动公共服务在保留“一站式”服务整合政务资源的基础上摈弃了现有的被动理念，采取主动上门的方式为有需求的群众提供服务。而且，由于流动公共服务具有一定的灵活性，在不同时空提供的服务内容也可以随意组合，因此能满足不同群体的多层次公共服务需求。