一、必然性趋势

改革开放初期，我国工业企业中所有制结构就已悄然发生变化。1984—1989年，国企改革围绕“扩大自主经营权”与“承包制、租赁制”进行，(14)工业企业所有制未出现显著变化。但是，值得注意的是，集体企业特别是乡镇企业获得快速发展，其中，部分注册为集体企业却由私人实际控制的民企规模不断扩大。(15)1993年，党的十四届三中全会正式提出，国企改革要“建立现代企业制度”。1994年，《公司法》实施，为国企“公司制股份制”改革提供了强有力的法律保障。国企纷纷依据行业背景和资产规模，改制为股份有限公司或有限责任公司，并迅速发展。其结果是，集体企业数量大幅缩减，非公资本以买卖国有股份的形式进入国企产权结构调整中。(16)1995年，“抓大放小”改革举措使大型国企集团化改组“做大做强”，中小型国企以产权交易混改或被完全出让。2005年，国企股权分置改革被视为“二次混改”。(17)由此，股权多元化成为混合所有制经济发展的微观形态。2013年，党的十八届三中全会提出，以管资本为主改革国资授权经营体制。2015年，《关于深化国有企业改革的指导意见》下发。2018年，《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》要求构建国资市场化运作的专业平台。至此，形成深化国企改革“1＋N”指导文件体系，从“管人管资产管事”转变为“管资本”，同时，国企可实施混合所有制企业员工持股等改革措施。

目前，我国国企并不是完全市场化的竞争主体，其所承担的战略性、社会性的政策负担是国企效率低下和预算约束的根源。(18)我国国企有两种基本形成方式：一是国家主管生产经营部门转制，即一些国家部委或省（市）级政府，拥有的部分生产经营性资产或下属事业单位，经过公司制股份制改革，形成国企法人；二是股份制新建，虽归中央或地方政府及其他国企法人所有，但非直接沿袭国家行政管理体系，以特定用途组织生产经营活动，更符合市场竞争要求。如表1-2所示，第一种在国企改革每阶段都有遗留或遗漏。所以，早改革的转制为全民所有制企业，稍晚改革的转制为特殊管理制公司，最晚改革的转制为国有独资股份公司。第二种在公司制股份制改革后新建，所以，转制为国有独资股份公司或国资控股参股的混合所有制企业。

表1-2　国企向现代公司治理体制改革的趋势

资料来源：根据文献整理得出。

另外，业务越重要、所属政府行政级别越高、位于集团控制链越高层级的国企，(19)采用全民所有制、特殊管理制、国有独资和混合所有制的可能性依次降低。因此，除极个别需要政府行政监管外，大部分国企要参与市场竞争，国资与非公资本融合的混合所有制企业将会大量存在。未来，国资与非公资本的融合趋势可能有以下三种：一是国企集团转制为淡马锡式国资运营公司，并进行战略性股权投资；二是保持国有控股，把部分股权转给社保、私募、保险等股权投资基金，甚至是外资股权基金；三是转让部分国有股权，设立国资产业投资母基金，再与各类社会资本混合成私募子基金，国资委控制、市场化管理，发改委指导。