3.2　市场主导型

上海市

【案例摘要】

上海市的土地储备在1996年启动后一直在探索中求发展，并且成为业内人士公认的市场主导型土地储备运作模式的代表。“上海模式”以市场机制为基本运作机制，充分体现了市场机制配置土地资源的功能。

【案例介绍】

上海市根据城市土地利用总体规划以及经济发展的需求，适时储备土地，并将经过开发的储备土地投放市场，其土地储备制度的建立和发展大致经历了三个阶段。

1．雏形阶段

20世纪80年代末至20世纪90年代初，上海市委、市政府批准设立陆家嘴、外高桥、金桥三个开发区，随后又批准设立了张江高科技开发园区。政府将开发区内土地批给指定的开发企业实施成片开发后，以熟地的方式出让土地使用权，政府则收回土地收益。20世纪90年代初，浦东新区土地控股有限公司成立，进一步探索政府对土地一级市场的调控。这些做法为后来上海市土地储备制度的形成和土地储备机构的设立提供了宝贵的经验。

2．起步阶段

1996年，上海市土地发展中心成立，标志着上海市土地收购、储备工作启动。但此后几年内，由于诸多原因，上海市的土地储备制度没能真正建立起来，土地储备机构的运作也不成功，市土地发展中心一年的土地收购总量仅100公顷，与市土地年度供应量相比微乎其微。

3．发展阶段

2002年10月，上海市人民政府批准成立了上海地产集团公司，上海市土地发展中心被并入新成立的地产集团。地产集团作为市政府土地储备的运作载体，承担市政府赋予的相关职能，并明确建立政府主导型土地储备供应机制、增强政府对土地市场调控能力的主要任务。2004年，《上海市土地储备办法》《上海市土地储备办法实施细则》颁布实施，意味着上海多层次两级土地储备体系的建立，上海土地储备机构有了明确的政策依据和实施规范。

2004年，根据《上海市土地储备办法》，原“上海市土地发展中心”更名为“上海市土地储备中心”。上海市土地储备中心的主要职责及运行特点为：

（1）作为市政府土地储备机构，它的职能是收购储备土地。地产集团作为国有企业，定位为土地储备市场运作载体，受土地储备中心委托，进行土地前期开发、滩涂造地建设管理和成陆土地的管理；进行储备土地前期开发，对滩涂资源开发实施建设管理。

（2）作为出资人对授权经营的房地产企业进行监管，促进国有企业保值增值，盘活存量资产。

（3）承担市政府涉及旧区改造，配套商品房建设、收购、储备、管理及历史遗留问题处理等交办任务。

（4）基本采用市场化运作方式。土地收购时，首先向规划部门申请确定规划条件，对拟收购地块进行评估。储备土地的出让通过各种渠道广泛招商，依据资信、资质、业绩等条件选择合适的开发商。

上海市的土地储备仅仅适用于土地使用权出让后应当依法收回的国有土地或未经土地使用权出让的国有土地，对于其他土地，土地储备机构并没有对用地者直接转让土地的权利进行限制，用地者完全可以根据市场需求自行转让土地；对于收储范围内的土地，在土地收购储备方面还可以与土地储备机构进行协商。在上海土地储备模式下，土地使用者具有众多的权利，受让人在土地使用权出让年限内，可以按出让合同和相关法律、法规的规定，将土地使用权转让、抵押、出租或者用于法律允许的其他经济活动。房地产开发企业出让国有土地使用权后，按土地出让合同规定建设期满而尚未开发的地块，经市房地局、市财政局审核同意可以城市绿地方式进行土地储备后再行开发，并且一次性支付上述地块土地出让金有困难的，可向市财政局申请，经核准后办理储备期分期付款。

经过多年的探索，上海市的土地储备运行已经被初步规范，按照流程可分为收购、储备、出让三个阶段。其流程如图3-1所示。

上海市的这种模式通过协商方式收购土地，并经开发后根据市场需求进行土地出让，虽然能对土地市场产生一定的影响，但由于政府行为不具有强制性，土地使用者拥有转让土地等方面的部分权利，政府的作用较小，发挥作用更多的是市场，因此自由化程度相对较高。

【社会评价】

这种模式的优势，一是程序简单，土地进入市场速度较快，政府在土地的开发方面投资较少；二是比较注重保护土地权利人的财产权益，比如《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》中明确规定，收购土地价格以当前土地市场相应价的平均价计算；三是土地储备机构的职能定位比较明确，它与房屋土地管理局等政府部门的关系、自身权利义务的设定都基本上在当前法律框架之内，没有突破法律规定。

但是，这种模式也有缺陷，主要表现在：该模式侧重于调控市场供求的功能，但由于政府不能真正实现一级土地市场的垄断供应，加之土地发展中心运作资金有限，因而实际操作中收购阻力较大、收购力度有限，收购功能难以有效发挥，更重要的是不能有效抑制“隐形土地市场”，削弱了政府对土地市场的调控能力，不利于实现土地一级市场的集中管理。另外，单一结构的运行由于缺少体制和制度的保障，会造成运行中存在许多难以克服的困难，如消化闲置土地的力度不大、资金有限导致难以取得规模效应、依然采用协议出让方式、土地储备规模较小等。

【政策文件】

上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法

（上海市房屋土地管理局、市财政局）（节选）

第一条（目的）

为了进一步深化本市国有土地使用制度的改革，增强政府对土地供给的宏观调控力度，盘活土地存量，规范供地方式，优化投资环境，制定本办法。

第二条（定义）

本办法所称收购，是指由上海市房屋土地管理局（以下简称市房地局）依法征用土地、置换土地、收回国有土地使用权的行为。

本办法所称储备，是指市政府对收购、收回的土地进行前期开发，并予以储存的行为。

本办法所称出让，是指市政府依法将储存土地的使用权在一定年限内有偿让与土地使用者的行为。

第三条（适用范围）

本办法适用于本市范围内未经土地使用权出让的国有土地或土地使用权出让后应当依法收回的国有土地。

…………

第七条（收购、收回范围）

（一）可依法收回的国有土地使用权范围：

（1）用地单位已经撤销或者迁移；

（2）未经原批准机关同意，连续二年未使用的；

（3）土地使用者擅自改变土地用途，责令限期改正，逾期拒不改正的；

（4）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的；

（5）土地使用者超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的；

（6）土地使用者违反出让合同规定，依法解除出让合同的。

（二）其他可以收购的国有土地使用权范围：

（1）列入市政府旧区改造计划的危房、棚户、简屋、二级旧里密集（建筑面积占总量70%以上，其中危房、棚户、简屋建筑面积占总量50%以上）地区；

（2）经上海市经济委员会、上海市环境保护局核定的“三废”企业用地和符合产业结构调整规划的企业用地；

（3）由于规划调整，致使国有土地使用权出让合同无法履行，土地使用者提出解除国有土地使用权出让合同的。

第八条（储备原则）

（一）地价趋升原则：

储备土地要综合规划用地性质、升值趋势等潜在价值因素，避免风险，确保国有资产安全性。

（二）平价原则：

收购土地的价格以当前土地市场相应价的平价计算。

（三）效益原则：

储备土地目的是调节土地市场供应关系，使国有土地在滚动开发中增值，提高经济效益。

第九条（收购、回收程序）

（一）由市房地局所属的上海市土地发展中心（以下简称土发中心）在第七条规定的范围内选择，并向市房地局、市财政局提出开发评估和可行性报告。

（二）市房地局、市财政局根据房地产市场、地块的实际情况和报告提出的开发成本，全面审定土发中心上报的可行性报告，对经确认的收购地块，市房地局和市财政局联合发文予以批准。

（三）由市房地局依法收回用地者的土地使用权，注销土地使用证，由市财政局组织筹措收购和前期开发资金。

1997年3月13日

上海市土地储备办法（节选）

（2004年6月9日上海市人民政府令第25号发布，根据2010年12月20日上海市人民政府令第52号公布的《上海市人民政府关于修改‹上海市农机事故处理暂行规定›等148件市政府规章的决定》修正并重新发布）

…………

第三条（定义）

本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征收、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。

第四条（管理部门）

市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。

市规划和国土资源管理局（以下简称市规划国土资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。

市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。

第五条（储备机构）

市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。

各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。

经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。

第六条（储备范围）

下列土地应当纳入土地储备范围：

（一）滩涂围垦成陆并经验收合格的土地；

（二）拟转为经营性建设用地的原国有农用地；

（三）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；

（四）拟依法征收后实行出让的原农村集体所有土地；

（五）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；

（六）市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。

第七条（储备分工）

本办法第六条第（一）、（二）、（六）项所列的土地，由市土地储备中心负责储备；其他各项所列的土地，由市土地储备中心和所在地的区（县）土地储备机构联合储备。

经市政府批准的专门机构，在相关批准文件规定的区域范围内实施土地储备。

第八条（储备计划）

本市的土地储备计划应当与国民经济和社会发展计划相协调，与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。

市规划国土资源局应当会同市发展改革委员会等有关部门，在每年第四季度组织编制下年度的土地储备计划，经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达。

第九条（储备地块的立项、规划和用地手续）

土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向投资主管部门办理储备地块的前期开发立项手续。

储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向规划、土地管理部门申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件。其中，储备地块涉及农用地转用或者征收农村集体所有土地的，由土地管理部门按法定程序办理农用地转用和征地手续后，发给建设用地批准文件。

建设用地规划许可证和建设用地批准文件应当载明储备地块的坐落、四至范围、面积等事项。

第十条（储备地块的补偿安置）

土地储备涉及房屋拆迁、征收农村集体所有土地的，应当按照国家和本市的有关规定，办理房屋拆迁许可、征地补偿安置方案审批等相关手续，并按照规定的标准、方式和程序实施补偿安置。

土地储备机构对原划拨给企事业单位使用的国有土地实施收购储备的，应当按照本市的基准地价并结合土地市场行情，与该单位进行协商，确定补偿价格，签订收购储备协议。

第十一条（储备地块的基础性建设）

储备地块有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，土地储备机构可以在完成该地块上建筑物、构筑物和其他附着物的拆除，并经投资、规划、建设管理部门批准后，按照规划要求实施基础性建设。

储备地块的前期开发立项批准前，已有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，投资、规划管理部门应当在批准前期开发立项和建设用地规划许可证时，一并审批储备地块的基础性建设。

…………

第十五条（储备地块的供应）

土地储备机构应当按照土地供应计划的要求，做好储备地块交付供地的前期准备工作。

储备地块的出让工作，由市或者区（县）土地管理部门会同投资、规划等管理部门和土地储备机构，按照本市土地使用权出让招标拍卖的有关规定和土地利用年度计划组织实施。

第十六条（资金管理）

储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。

土地储备专项资金的设立、使用和管理办法，由市财政局会同市规划国土资源局另行规定。

上海市人民政府关于印发《上海市土地储备办法实施细则》的通知

（沪府发〔2004〕41号）（节选）

上海市土地储备办法实施细则

第七条　土地储备机构应当于每年10月底前，提出下一年度的土地储备计划建议，并报送市房地资源局和市发展改革委。其中，本实施细则第六条第一款第（一）项所列土地的储备计划建议，由市土地储备中心提出、报送；本实施细则第六条第一款第（二）项所列土地的储备计划建议，由区县土地储备机构提出，经区县土地管理部门审查，并经区县政府同意后报送。

市房地资源局应当会同市发展改革委等有关部门根据本市国民经济和社会发展计划、土地利用年度计划以及房地产市场状况，在对报送的土地储备计划建议进行综合平衡的基础上，编制全市土地储备年度计划，并于每年11月底前，提交市土地管理工作领导小组，经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达。

第八条　土地储备机构拟实施储备的地块涉及农用地转用或者农村集体所有土地征收的，应当向市房地资源局提出申请；市房地资源局应当自受理申请之日起10个工作日内完成审核。上述地块经审核同意并列入土地储备年度计划后，土地储备机构方可按规定实施储备。

土地储备机构拟储备原划拨的国有建设用地的，应当持与原土地使用权人达成的收购储备意向或者与区政府指定机构签订的有关协议，向市房地资源局备案，列入土地储备年度计划后，方可按规定实施储备。

土地储备机构拟储备的地块在土地储备年度计划中已经确定的，不再按照前两款的规定办理审核或者备案手续。

列入土地储备年度计划的储备地块涉及农用地转用的，在土地利用年度计划内，优先安排其农用地转用计划指标。

【信息链接】

媒体线索：

市场主导型土地收购储备模式的特点、优势及缺陷[EB/OL]．土流网，http://www.tuliu.com/read-30803.html.

2018年上海市关于进一步规范本市土地储备项目审批工作的若干意见[EB/OL]．土流网，https://www.tuliu.com/read-70434.html.

上海市土地储备办法[EB/OL]．上海市人民政府，http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw2407/nw12938/u26aw1685.html.

上海市人民政府关于印发《上海市土地储备办法实施细则》的通知[EB/OL]．上海市人民政府，http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw10800/nw11407/nw12940/u26aw2410.html.

上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法[EB/OL]．土易网，http://www.tuyinet.com/tdfg/13174.jhtml.

文章线索：

梁玉．上海土地储备运作模式优化设想[J]．上海房地，2005（9）：36-38.

梁玉．上海市土地储备机构运作模式研究[D]．上海：华东师范大学，2005.

齐飞．我国城市土地储备制度不同模式比较研究[D]．兰州：兰州大学，2009.