第二节　特大城市城乡接合部社区的复杂性和特殊性

一、特大城市的复杂性和特殊性

联合国将100万人口以上的城市认定为特大城市，1980年国家住房和城乡建设部修订的《城市规划定额指标暂行规定》也使用这一标准界定我国的特大城市。2014年11月，《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》将特大城市的标准提升为城市建成区常住人口500万～1000万人。按照这一标准，我国的特大城市有11个，包括上海、北京、重庆、深圳、广州、天津、武汉、东莞、郑州、沈阳和南京。经过三十多年的高速发展，中国的特大城市显现出规模超大、密度超高、流动性和异质性极强的特征。

首先，特大城市的人口规模和空间规模超大。近年来，特大城市的人口规模扩张速度过快、幅度过大。从1978年到2018年，上海的常住人口数量从1104万人增加到2423.78万人，增长了2.20倍。2006—2012年，全国特大城市的人口规模增长幅度高达29.1%，是全部城市平均增幅的2.2倍。与此同时，特大城市的空间规模也在持续快速扩张。1999—2012年，特大城市的建成区面积平均扩张了181.8%，远高于全部城市的111.7%。“摊大饼式”的扩张，导致特大城市的无序蔓延。虽然，2006—2012年特大城市的建成区面积平均扩张幅度为27.8%，已出现明显下降，并且低于全部城市的平均增幅35.4%。但是，由于特大城市已经超载或接近超载，空间扩展速度仍然过快，而且城市空间的扩张速度超过了人口增长速度，属于过度扩张了。2010年以来，党中央开始把“防止特大城市过度扩张”作为城市发展的政策导向，防止特大城市的人口规模和空间规模过度扩张。中央下发一系列文件，通过顶层设计严格控制特大城市的规模。然而，这些探索并没有实现预期的成效。

其次，特大城市的人口密度超高。特大城市的人口、产业和资源过度集聚，导致中心区密度超高。1978年，上海市的人口密度为1785人/平方公里，2019年增长到3830人/平方公里，增长了2.15倍。上海中心区的人口密度远高于全市平均值，人口密度最高的虹口区为33816人/平方公里，是全市平均值的8.83倍，中心区人口密度最低的长宁区为18110人/平方公里，也达到了全市平均值的4.73倍（见表1-6）。

再次，特大城市的流动性和异质性极强。特大城市的人口、资金、技术、信息等要素高速流动。尤其是随着全球化和城市化进程的加快，大量的国际和国内移民涌入特大城市，2018年上海外来人口976.21万人，占全市常住人口的40.3%。这些流动人口成为城市经济社会发展重要助力的同时，也使“静态社会”转变为“流动社会”。大量外来人口导致特大城市的社会群体日益多元化。“特大城市的族群构成相对于一般城市而言，具有明显的多样性特征。”这些群体具有不同的文化传统、宗教信仰、身份认同和阶层属性，人口的高异质性很容易导致不同群体间的冲突和矛盾，危害社会秩序的稳定。

特大城市在发展中还会出现资源分布的“洼地效应”，即资源由一个或几个区位向另一个区位转移和聚集的过程。当城市中不同的区位存在空间差异，拥有特定权威性资源的区位就会将其他区位的人力、资本和技术等资源吸附过来。这样，资源分布的不均衡就会越来越明显，区位间的经济社会发展差异也就越来越大，部分区位资源过剩且空间拥挤，而部分区位资源匮乏，导致城市的不均衡发展。特大城市的优质公共服务资源，如基础教育、公共医疗、就业岗位等在中心区和郊区配置极其不均衡，中心区资源过度聚集，郊区资源匮乏且质量不高，而且近年来中心区与郊区的资源配置差异有所拉大。从医疗资源来看，2015年，上海中心城区的万人医生数是郊区的2.82倍，2018年增至3.15倍，提高了0.33。如果把宝山和闵行作为拓展区纳入城区，拓展城郊比由2.02增加到2.19，提高了0.17，城区与郊区的差距增幅收窄（见表1-7）。再看教育资源的差异，2015—2018年，中心城郊比由2.12下降到1.03，降低了1.09，城区与郊区教育资源的配置差异缩小，但是仍然较为明显。郊区的公共资源数量和质量仍与中心区存在一定差异，尤其是医疗资源差异较大，高收入群体为享有高质量的公共资源选择在中心区居住，而中低收入群体受经济能力所限只能在郊区居住，城市的极化发展进一步造成了居住的空间分异，带来城市内部的社会问题。不仅如此，特大城市中心城区的人口规模已经超过了最优规模，出现集聚不经济，具体表现为资源紧缺、环境脆弱、交通拥挤、房价上涨等一系列城市问题。

全球化和信息化使特大城市面临更大的挑战。首先，相比于一般城市，特大城市更深地卷入全球化进程。全球化不仅意味着人口、信息、技术、资本、文化等要素快速流动，并不断被卷入相互适应的过程，而且意味着在国际分工、协作、交易中逐渐形成彼此认可的合作规则与沟通方式。全球化深刻地影响着特大城市的产业结构和社会结构。萨斯基亚·萨森（Saskia Sassen）在《全球城市》中分析了“空间传播和全球一体化的结合如何为主要城市开创了一个新的战略作用”，她认为全球化通过市场机制把低价值的经济活动驱逐出了这些城市。其次，信息化带来特大城市经济、社会运行的根本性重构。截至2017年6月，中国网民规模达到7.51亿，占全球网民总数的1/5；互联网普及率为54.3%，超过全球平均水平4.6个百分点。到2020年3月，中国网民规模增长至9.04亿，互联网普及率上升为64.5%。截至2019年12月，国内市场上监测到的App数量为367万款。新一代信息技术被广泛应用于网络购物、在线教育、网络娱乐、旅行预订、社会交往、政府治理和企业运营等多个领域。信息技术与产业融合，使数字经济成为特大城市经济发展的新引擎。区块链技术、5G技术、人工智能和大数据技术不断创新，推动着特大城市的产业转型升级。信息技术赋能社会人员超越地理空间的限制，实现远距离的合作与协同，不同群体和组织聚合为一个高度整合的系统。同时，信息技术在组织中的运用，也改变了组织的运行规则，重塑组织结构。

作为规模超大、密度超高、流动性和异质性极强的特大城市，在全球化和信息化的影响下，多阶段多类型的风险集聚。联合国经合组织（OECD）曾提醒21世纪经合组织国家将面临严重的新兴系统风险，即人类赖以生存的医疗卫生系统、交通运输系统、能源供应系统、食品和水供应系统、信息和通信系统所将遭遇的威胁。我国特大城市遇到的是不同社会阶段、多种类型的风险在同一时空叠加下的考验，既有传统的常规风险，又有非传统风险。首先，特大城市面临水灾、火灾、资源、环境、流行疾病等传统的常规风险。由于人口密度超高、流动性极强等特征，这些常规风险会在特大城市造成巨大的破坏性，带来难以估量的影响。风险“是工业化的一种大规模产品，而且系统地随着它的全球化而加剧”，它造成的危害常常超出人们的预警和处理能力。如2020年春节暴发的新冠肺炎疫情，传播速度之快、感染范围之广、社会影响之深、防控难度之大，是对特大城市风险防范和处置能力的一次重要考验。其次，随着全球化、工业化、信息技术的快速发展，特大城市还面临着恐怖袭击、金融危机、网络安全等非传统风险。一旦风险发生，城市的生命安全、经济安全、公共安全都将遭受巨大创伤，引发社会秩序混乱，甚至会导致严重的社会危机。

二、社区样态的特殊性

在城市化的快速推进下，特大城市城乡接合部社区由单一的农村社区向农村社区与城市社区并存的混合型社区样态发展。

原有的农村社区根据征地的进程差异分化为完成征地的征地安置社区和未完成征地的农村社区。一是完成征地的农村社区撤村建居后变为征地安置社区，成为城市社区的一部分，但与一般的城市社区不同，它继承了“撤村建居”之前的集体资产。社区成立“经济联社”或“经济合作社”，后来为了避免社区居民流动产生股权纠纷，部分社区将“经济联社”变为“村经济股份公司”。村经济股份公司的股份按人头分配，每人一股，“生不增、死不减”，即村庄新增人口不再增加股份，减少人口也不再减少股份，无论村经济股份公司的资产增加或减少，都由村民按股份分配。村经济股份公司运营的资产包括原村集体企业的资产、征地补偿款和征地留用地等。上海市2005年6月颁布的《关于本市实施农村集体征地留用地制度暂行意见》中规定，在征用农村集体土地时，按5%～10%的比例留给村集体经济组织，并且可以转为建设用地。征地留用地用于能获得长期稳定收益的非农产业经营性项目开发，如标准厂房、商铺、仓储等不动产项目，为村民提供就业岗位和股金分配，长期保留了村集体经济组织和农民在土地上的发展权和财产权。村经济股份公司经营收入扣除税费后每年给村民分红，发放福利。二是未完成征地的农村社区也不再是传统意义上的农村社区。村庄在分批征地后已经不再完整，有的成了“城中村”。村庄的自然、社会和文化边界不断被打破，生活半径不断扩大。

城市社区主要是动迁安置社区和商品房社区。1990年代以来，上海开始了大规模的旧城改造，大部分老年人、低收入者和失业者迁入郊区的动迁安置房。城乡接合部的大规模商品房开发和产业发展也吸引了大量中心区的普通白领与外来人口迁入。相比于中心区高企的价格，这里的商品房更适合经济能力有限的年轻人。产业发展也为外来人口提供了大量的工作机会，这些外来人口既有掌握高新技术的普通白领，也有从事技术含量不高工作的农民工。动迁安置社区的居民主要是中心区迁入的弱势群体，异质性较低。而商品房社区居民来自不同的社会阶层，异质性较高。社区中的精英阶层有一定的社会资源和经济能力，对社区的依赖较少，表现出强烈的外向性特征，他们很少参与社区活动，与社区的连接也较松散。精英群体在社区建设中的缺席不仅不利于社区资源的有效整合，还会加深不同群体之间的隔阂与矛盾。

三、社区主体的复杂性

（一）人口结构复杂

特大城市城乡接合部社区样态的特殊性造成了人口结构的复杂化。这里不仅有城市居民和农村村民的混杂，也有本地人口与外来人口的并存，不同职业、教育水平、社会地位、文化观念和生活习惯的人在此聚居。这些居民主要有三类：

（1）原住户。城乡接合部在征地过程中，村民由农民转为市民，他们从事的职业和生活方式发生了分化。一是进城生活。部分原住户中的精英有较强的经济能力和社会资本，尤其是获得了金额可观的征地赔偿款之后，他们选择搬到更靠近中心区的区位生活。但他们仍然保留了农业户口，形成“人不在村，户籍在村”的“悬置”状态，处于“在场与不在场”之间。他们依然收取村级集体资产的分红，但是与本地的社区建设已无关联。二是在当地就业。部分村民在城乡接合部从事非农业生产，有的村民利用城乡接合部毗邻城市的区位优势，开展农副产品、餐饮等小规模经营活动，或者把房屋出租给外来人员收取租金。这些重新创业的村民成为原住户中的精英。三是无业食利者。部分村民教育程度较低，缺乏专业技能，难以找到合适的工作在城市立足，产生了以“难就业、难创业、难保障、难发展”为特征的“失地综合征”。还有一些村民个性懒惰，主要依靠村集体分红和房屋出租收入生活，成为不工作的“食利阶层”和游手好闲的“二世祖”。

（2）外来人口。在城乡接合部居住的除部分由于低廉房价选择在此居住的普通白领，大部分是从农村来城市打工的农民工。对他们来说，城乡接合部是他们进入城市的一个入口。这里为农民工解决了居住和生活问题，王福定在对深圳罗湖区的城乡接合部研究后指出，深圳罗湖区的农村户籍人口不到8000人，吸纳的外来暂住人口却达到了11万多人。农民工在城乡接合部聚居的一个重要原因，源于他们由社会关系网驱动的城市化过程。社会网络帮助农民工获取就业信息、情感支持和庇护，缩小与城市居民的社会距离，代表农民工与政府机构打交道，增强谈判能力，实现利益诉求。

（3）中心区迁入人口。这部分人口既有随着旧城改造和企业迁移被动迁入的，也有因为中心区的高房价主动迁入的。被动迁入的居民多数是低收入者或者下岗失业的弱势群体，虽然不能继续居住在繁华的、配置优质公共服务资源的中心区，但是中心区的住房可以置换到城乡接合部更为宽敞、舒适的居住环境。主动迁入的居民有一定的经济能力，他们的购买力让他们能够入住城乡接合部新开发的商品房社区。然而，这些群体不得不面对他们所处之地模糊的定位，并与其他社会地位较低的群体共享这个地方。

城乡接合部人口的复杂性不仅在于不同群体混杂，还在于这些群体内部的财富分化逐步向深层发展，呈现出两极分化，出现“社区盆地”的趋势。“社区盆地”是指在社区比较优势的作用下，各阶层向与各自阶层相适应的社区聚集的过程。低档社区居民大量集聚，在财富、声望、权力、资源等方面长期处于社会低谷，与高档社区的差距日益拉大，被周边的高档社区包围，就像盆地一样，比如城中村。社区盆地的存在不仅强化了群体间的差异，而且也容易引发弱势群体的不满、焦虑和悲观心理，滋生社会矛盾。

（二）利益关系复杂

首先，社区居民利益不在场。特大城市城乡接合部的人口双向流动频繁，既有外来人口流入，也有原村民流出。大量外来人口在此聚居，他们将其视为进入城市的临时住所，当积累一定资本后就会向市中心迁移或者回乡创业。虽然城乡接合部为他们在城市生存与发展提供了较低的进入门槛，但是他们被排斥在社区利益分配体系之外，成为利益无关者。他们对这里没有家的归属感和认同感，他们既没有权力也没有意愿参与社区事务。本地村民为了寻求更好的生活，搬到城市生活，有的转为城市户口，而保留了农业户口的大多数，又造成了大量的“人户分离”。他们与城乡接合部保持一种利益游离状态，社区的生活环境、发展状况、公共服务等与他们没有太多关系，他们没有动力参与社区治理。只有涉及土地流转和征地拆迁，这些与他们利益密切相关的问题，他们才会积极参与。

其次，本地村民与外来人口之间的利益矛盾。特大城市城乡接合部的本地村民与外来居民之间相互竞争又彼此依存，形成了错综复杂的利益关系。大量本地村民将房屋出租给外来人口，房租收入也成为他们的主要经济来源之一，但本地村民又抱怨过于杂乱的外来人口降低了他们的安全感。他们之间不是简单的房屋租赁关系或利益关系，而是既有建立在租赁关系基础上的“吸引与亲和”，也有“井水不犯河水”的界限感，在“合作”中探寻合适的尺度和界限。本地村民与外来人口在社区安全、居住环境和公共设施等方面利益要求一致，但是在公共服务和就业机会上矛盾突出。在公共服务方面，外来居民认为他们在子女教育、公共医疗等方面并没享有与本地村民同等的待遇。而本地村民认为镇级财政收入主要来自工商税收和土地征用、出让的收入，这些土地和部分企业归集体所有，如果用来保障外来人口的管理和服务需求，则会挤占镇级地方财力资源，侵占他们的利益。在就业机会方面，本地村民认为外来人口在一定程度上挤占了那些竞争力较弱又缺乏其他收入来源的本地村民的就业机会。

四、社区事务的复杂性

特大城市城乡接合部社区样态的特殊性和社区主体的复杂性，决定了其社区事务也不同于一般的城市社区或农村社区，具体表现为：

第一，兼具城乡社区治理需求。城乡接合部的村庄管理事务还在延续，而城市社区治理需求也逐步凸显，社区治理需求呈现出复杂性。城市社区治理主要包括物业管理、公共服务以及一些社区事务的议决和执行。其中物业管理由居民出资聘请物业公司，公共服务由社区居委会承担，社区事务的议决和执行由居委会或业委会主导，居民共同参与。农村社区治理包括村庄各项公益事务、村民权益分配以及经济发展事务，村主任选举、土地发包和调整、修桥铺路、保安保洁、绿化维护、征地补偿款分配、纠纷调解、集体经营项目的招商和投资、集体资产的管理和运营、集体收益的分配等。城乡接合部一方面保留了部分村庄事务，如集体资产运营和集体收益分配，提供部分公共实施，包括社区的供水、供电、供气和道路。这些社区治理事务在成熟的城市社区基本上是不存在的。另一方面，逐步增加了属于城市社区的治理事务，主要是公共服务、物业管理以及各种行政性事务。新增的公共服务主要有居民低保、老年生活补助、居民医保、失业登记、就业信息等事宜的申请、登记与办理、综合治理、各种创建活动的落实，帮扶弱势工作的开展等。

第二，就业服务需求大。城乡接合部的规划建设对所在地区的产业发展布局考虑不够，这给导入人口和失地农民的后续就业带来一定问题。上海市宝山区顾村镇，规划建设700万平方米的“转型社区”，容纳超过25万人的居住人口。但目前该地区只有一个3.6平方公里的工业园区可提供就业，作为该镇结构转型重点的现代服务业集聚尚需很长时间。此外，城乡接合部居民多为就业弱势群体，并不符合当地产业对劳动力的要求。虽然当地政府每年开展“送岗位”等活动，千方百计促进就业，但是要从根本上解决居民的就业问题，仍然需要进一步探索更有效的方式。

第三，社区治理“盲点”“难点”较多。城乡接合部的外来人口普遍存在居住证和临时居住证持证率低的问题，上海的城乡接合部外来人口持证率为79.16%，低于全市平均水平83.7%。城乡接合部人口大量积聚、结构复杂，致使管理一时跟不上，环境脏乱、非法办学、非法行医、非法经营、违章搭建等现象大量存在，难以根治。