城市化、社会政策创新与地域社会公民身份建构
——基于东莞市的案例研究注15
【摘要】 本文通过东莞市的案例研究发现，随着社会保障制度的改革和社会政策创新，在地方行政边界内具有本地户籍身份的城镇居民与农村居民之间的社会公民身份差距逐渐消失，而外来人口则被选择性地纳入社会权利供给范围。东莞人口的社会公民身份差异正由“城镇—农村”“本地—外地”的双重二元分割逐渐变成“本地—外地”为区隔特征的二元差序格局。一个以东莞市辖区为边界、以东莞地域公民身份为本位的、具有福利国家性质的“福利地区”正在悄然形成。新的福利权分配体系虽然有助于弥合原本高度分割的社会公民身份，并推动了地域性社会公民身份的重构，但是长期而言却可能带来社会政策上的“一国多制”。这急需中央政府进一步强化自身在社会政策领域的统筹职能和构建统一的“社会中国”。
【关键词】 社会公民身份、差序社会政策、地域公民身份
现代意义的社会权利理论是由英国著名社会学家T.H.马歇尔首次系统阐述的。根据马歇尔的理论，现代公民身份包括三个要素，即公民权利、政治权利和社会权利。他认为，这些权利的发展遵循着工业社会的发展逻辑，公民权利在18世纪工业革命后得到发展，政治权利在19世纪得到发展，到了20世纪福利国家的诞生则催生了社会权利。公民身份中的社会权利也称为社会公民身份，或社会公民权利。按照马歇尔的观点，社会公民身份主要“指从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利，与这一要素紧密相连的机构是教育体制和社会公共服务体系”（马歇尔，2007）。在西方，社会权利与福利国家实践密切相关，其核心在于公民普遍享有福利国家提供的完善的社会保护。社会权利具有明显的空间维度，通常以民族国家疆界作为社会公民身份划分的界限（Dwyer，2000）。
在我国，长期以来，由于城乡二元社会经济结构和户籍制度的影响，再加上地方政府主导社会福利与公共服务的提供，我国社会公民身份的发展具有显著的地域色彩，呈现社会公民身份与福利体制地方化的明显特征，并不存在全国性的社会公民身份。在计划经济时代，为配合优先发展重工业的经济政策，国家按照城乡分割的原则，在城镇建立起一套有单位直接供应各种福利和服务的社会保障体系，被称为“单位福利制度”，而农村则在集体经济的基础上建立起合作医疗制度、五保户制度等农村福利制度。中国的福利制度由此形成了典型的二元制福利体系（岳经纶，2010）。在这种背景下，“市民”与“农民”的二元分野是中国社会公民身份分割的主要特色。
进入改革开放时代以后，国家以经济发展为核心战略目标，在全国推行分权化策略，鼓励地方发展经济。与此同时，为了减轻国家财政负担，推进国有企业改革，政府在建设缴费型社会保障制度的同时，有意识地从教育、医疗、住房等重要社会福利和服务领域退出，并推动社会福利和服务的市场化，导致许多人失去了基本的社会福利和服务。于是，中共中央在2002年制定了“统筹城乡发展”的方针，希望到2010年逐步形成覆盖城乡的一体化制度和政策体系。2010年10月，中共十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出要“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。从2002年提出统筹城乡的方针，到2010年逐步形成覆盖城乡的一体化制度、方针政策体系和覆盖城乡发展的目标体系，城乡一体化的目标已经成为执政党的重要方向，许多省市也在其管辖范围内推动城乡一体化政策，逐步打破城乡二元格局，将取消城乡户口区分作为最终目标。
在这种背景下，中国社会公民身份的城乡二元分割有所弥合。但是，从90年代中后期开始，片面追求经济总量和增长速度的发展模式的社会后果日益显露，大量社会问题和社会风险产生，并形成了以农民工为代表的数量庞大的社会弱势群体，给社会经济发展带来了严重影响。在这个过程中，中国社会公民身份也出现了新的变化,在原来的“市民—农民”二元差序之外，又出现了“农民工”这个第三元（杨敏，2013）。伴随着大量农民工流入城市，成为“外来人口”，中国社会公民身份又形成了“本地—外地”二元差序。
整体而言，在城市化进程中，“市民—农民”的二元分割逐渐被“本地—外地”的二元差序所替代，并逐步成为我国社会公民身份分割的基本特征。这种特征不仅体现在整个国家的宏观层面，也体现在地方政府管辖的地域层面。那么，中国社会公民身份差序为何会出现这种变化？其背后的动力是什么？这种变化可能带来什么样的影响？本文以东莞市为例，以社会政策的发展变化为对象，研究城市化进程中中国社会公民身份的演变，从而回应上述问题。