领导干部应当学点民法（代序）
德国法学家耶林曾言：“不是公法而是私法才是各民族政治教育的真正学校。”[1]我国有学者指出，法治的历史也充分说明，没有民法和民法传统的社会，要实行法治是极其困难的，甚至是不可能的。[2]有学者更是认为：“宪法是万法之父，民法是万法之母。欲明宪法，先知民法。”[3]《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）诞生的第二天，中央政治局就围绕“切实实施民法典”举行集体学习，习近平总书记在讲话中指出，“要广泛开展民法典普法工作，将其作为‘十四五’时期普法工作的重点来抓”[4]。“广泛开展民法典普法工作”是对普法对象广度的要求，民法典的普及不能局限于某一个或某几个重点群体。“将其作为‘十四五’时期普法工作的重点来抓”是对民法典普法工作长期性和重要性的强调，民法典的普及不可能通过一两场报告或讲座就完成。各级领导干部一定要对学习民法的必要性、紧迫性和长期性有充分的认识。
学习民法是领导干部依法、有效处理民事或民事相关事务的需要。法有公法、私法之分，宪法、行政法、刑法、诉讼法等属于公法，民法是典型的私法。公法直接规范调整公权力，公权力的赋予、行使离不开公法，而民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。提到学法，大多数领导干部首先想到的是宪法，然后是作为行政执法直接依据的行政处罚法、行政许可法、行政强制法等，接着可能是其岗位需要的某个领域的管理性法律，如城市规划法、土地管理法、税收征管法、道路交通安全法等。所以很多领导干部本能地以为依法执政、依法行政之“法”是公法，领导干部没有必要学习民法。其实，这是一个重大误解。地方政府的很多法律事务直接或间接地与民法相关，例如悬赏缉凶、土地出让、政府采购、国企改制、财产征收征用、土地确权、劳动人事争议处理，等等。如果领导干部不知道《民法典》第四百九十九条关于悬赏广告的规定采纳的是单方行为说，即只要行为人完成了悬赏人公开声明的特定行为即有权获得报酬，而不管此前是不是知道悬赏广告的存在，就可能在兑现悬赏报酬时引发纠纷。自然人对姓氏的选择虽然限制很多，但也不是没有空间。民法典在规定自然人应当随父姓或者母姓这一原则的同时，允许自然人可以选取其他直系长辈血亲的姓氏，或因由法定扶养人以外的人扶养而选取扶养人姓氏，或者有不违背公序良俗的其他正当理由而选择其他姓氏，而少数民族自然人的姓氏可以遵从本民族的文化传统和风俗习惯。如果领导干部对民法典的这一规定不甚了解，就很难妥当处理自然人的姓氏设定或变更请求。再如，对于无人继承又无人受遗赠的遗产如何处理呢？《民法典》第一千一百六十条规定，无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所有，用于公益事业；死者生前是集体所有制组织成员的，归所在集体所有制组织所有。又如，实践中有很多因为领导人的更替而撕毁合同或者不认真履行合同的情况，对此，《民法典》第五百三十二条专门规定，合同生效后，当事人不得因姓名、名称的变更或者法定代表人、负责人、承办人的变动而不履行合同义务。实践中，大量地方政府债务的形成与不理性举债、违法违规担保不无关系。另外，从国家和地方的立法和制度改革来看，相当部分涉及民事权利或利益调整，不了解民法，何以做到权利或利益的平衡？至于司法机关的领导干部，尤其是负责民商事案件的领导干部，更是离不开对民法的学习。
学习民法是领导干部妥当处理公权和私权关系的需要。我们常说要将权力关进制度的笼子里，要明确权力的界限或边界，该为的大胆为，不该为的不越雷池一步，可问题是，权力果真存在清晰的边界吗？或者说权力之间、权力和权利之间真的存在“楚河汉界”吗？国与国之间往往存在领土主权冲突，民与民之间也难免出现地块边界纠纷，何况无形的权力和权利之间。我们希望在权力与权利之间划出一条明确的界限，可这条界限并不能轻易找到。我们为了规范约束公权力，推行“权力清单”“责任清单”和“负面清单”的三张清单建设，但这种努力只能使一些领域的权力边界明晰或相对明晰，不可能划清所有的权力边界。权利和权力是此消彼长的关系，法谚“行政权力退出的空间有多大，民事权利伸展的空间就有多大”讲的就是这个道理。兵家常言“知己知彼，百战不殆”，对于执掌权力的领导干部来说，只知道公法，只知道手中的公权力，不知道民法，不懂得老百姓的民事权利，是无法真正做到依法执政、依法行政的。何况民法典也规定了不少行政职责，例如：民政部门对监护人有争议时的指定监护人、充当临时监护人职责，以及监护人在紧急状态下无法履行监护职责时对被监护人予以临时照料的职责；公安等机关对高空抛物致人损害责任人不明时调查查清责任人职责。其实，民法典对权利的规定，不仅是在为老百姓之间划清行为自由的界限，也是为公权力的行使者指示行权履责的边界。认真对待权利，不仅是依法行政的要求，也是对依法立法、依法决策和依法办案的要求。总体来看，权力和权利存在以下三种关系。一是权利需要权力的保护和救济。权利遭受其他民事主体，甚至公权力侵犯似乎在所难免，权利与权利之间发生冲突也似乎不可避免，保护遭受侵犯的权利，对权利纠纷予以权威裁决，这是公权力的主要职责。二是权利的实现需要权力的辅助。权利的实现，可能不需要任何他人的主动作为，但更多需要的是他人义务的履行，包括公权力的协助配合。例如，房屋所有权人对房屋的占有、使用权利不需要其他人的协助即可实现，但房屋租赁之后租金收益的取得需要承租人支付租金义务的履行，房屋买卖、赠与情形所有权的变动还需要登记机构的过户登记。从民法典的规定来看，权利的实现需要公权力协助配合的不少，比如不动产权利转让的登记、居住权设定登记、收养的登记等。三是权力对权利进行必要限制。我们强调对权利的保护，但这并不意味着权利不可限制。为了公共利益，政府不仅可以征收征用私人财产、限制公民自由，还可以征收税款。不仅财产权和自由可以被限制，在没有废除死刑的国家生命也可以被剥夺，所以，真正的问题不在于权利能不能被限制，而是权力限制权利的限度在哪里？美国著名法学家霍姆斯曾经说过：“长期以来，人们承认价值的享有受到不言而喻的限制。但是，这不言而喻的限制也有其自身的界限……”对于领导干部来说，当运用权力限制权利时，应从以下几个方面把握权力限制权利的限度。一是目的的正当性——公共利益。公共利益是公权力限制私权利的正当理由，也是唯一理由。征收之所以正当，就在于其目的的公益性，从1954年《宪法》到1982年现行《宪法》，从1986年《土地管理法》到2007年《物权法》，再到2020年《民法典》，法律对征收均要求以公共利益为前提，所彰显的就是公权力限制私权利的目的正当性。二是形式的正当性——法定性。对生命、人身自由等的限制只能通过法律为之，《立法法》将犯罪和刑罚、限制人身自由的强制措施和处罚规定为法律绝对保留事项，将税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，对非国有财产的征收、征用及民事基本制度确立为法律相对保留事项，体现的就是公权力限制私权利应当遵守的形式正当性。也正是在这个意义上，我们特别强调规范性文件“不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权等基本权利”。三是程序的正当性——纠纷的可诉性。对权利的限制应当遵守基本的告知理由、听取意见等正当程序，权利人对权利的限制不服的，应当允许其通过诉讼等途径得到救济。2014年《行政诉讼法》修改时将“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”纳入行政诉讼受案范围，就是为了满足程序正当性的要求。在疫情防控、突发事件应对过程中，虽然有些程序可以简化，但告知理由、听取意见等基本的程序应当遵守，权利被限制之人不服的，应当允许其通过诉讼等途径寻求救济。四是征收征用情形补偿的正当性——公正补偿。征收征用是对个别人财产权的限制，即使出于公共利益，也不能让少数人牺牲过多。不过，这里的公正补偿，不仅指补偿标准和数额的公正，还要求补偿的及时到位，过于延迟的补偿难谓公正。总之，所谓权力的边界，除个别法律规定对部分领域的明确划定外，最常见的恰恰不是明确的“楚河汉界”，而是在于公共利益及权利的反复斟酌、权衡、平衡中存在的原则、精神，很多时候似乎是变动不居的“心里的那杆秤”。从某种程度上讲，不懂民法，不了解民事权利，就很难做到很好地为人民服务，因为人民的根本利益、主要需求就体现在权利之中。“全心全意为人民服务”，首先需要“全心全意”学习民法，掌握基本的民法知识，培育民法精神和民法思维。
学习民法是领导干部正确处理政府和市场关系的需要。政府和市场的关系问题，是改革开放40多年来中央着力解决的重大问题。从本质上讲，计划经济是权力经济，市场经济是权利经济。中国推行改革开放的过程，就是政府权力在资源配置等领域不断退出、市场主体权利不断拓展的过程。我们全面深化改革，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，首先要相信市场主体的理性、相信市场的力量，从而认真对待市场主体的权利，最大限度地减少政府直接配置资源和干预微观经济，避免行政垄断、行业保护、地区封锁等乱作为。我们要“更好发挥政府作用”，就要对政府发挥作用的领域有清醒的认识，从而更加自觉地在该为的领域大胆、负责地作为，避免不作为、慢作为。比如，市场交换的前提是产权明晰，而不动产确权登记的职责在于政府，如果确权登记不到位、不准确，不仅影响市场交换的活跃度，而且越是交换频繁，可能造成的矛盾纠纷越多。这也就是近一二十年来中央下大力气推动农村土地确权登记、不动产统一登记以及自然资源统一确权登记的原因所在。事实上，我国的农村土地确权、不动产统一登记都取得了不斐成绩，但目前仍有不少的“硬骨头”，尤其是在国有农用地和集体土地的权属界定方面，在林地和其他土地的重复确权方面，争议的面积不小，问题已延续多年。另外，民法典删除现行法律关于不同动产担保由不同机构登记的规定，意在统一动产担保登记机构，提高登记效率和公信力。总的来看，政府的主要职能是宏观调控、公共服务和市场监管，资源配置、微观市场活动应遵循民法确定的基本市场规则。
学习民法是领导干部“修身、齐家、治国、平天下”的需要。民法以平等、自愿、公平、诚信等为基本原则，平等、自由、公正、诚信是社会主义核心价值观的主要内容。民法视野中的人，是个理性的人、谦卑的人、善良的人。民法以平等为基石，以自治为手段，以公平为尺度，以诚信为纽带，以社会公德、公序良俗为底线，相信每个人是理性的人、是自己利益的最佳判断者，为权力划界以求个体张扬个性、自我实现的空间，定权利明归属以求定分止争、各得其所，尊重个体利益但又不以牺牲公共利益为代价，构筑起了庞大的权利之网，从而为个人自由发展、家庭幸福美满、社会有序运转奠定基本准则。具体而言，民法规范、调整社会普通成员之间的人身关系、财产关系。在市场经济社会，市场交换的基本原则、主体、对象、行为、参与交换造成的不当后果等都由民法规定。在民法的世界里，每个人不仅是平等的人、自主的人，还是一个自己负责、自我担当的人。民法对强者、弱者一视同仁、一体保护，但容不下恃强凌弱、欺诈胁迫、乘人之危。民法所张扬的为人之道就是“诚实生活、不害他人、各得其所”。对于领导干部而言，学习民法无疑具有“修身、齐家”的重要价值。此外，我们还应认识到民法的“治国、平天下”意义。德国著名法学家耶林说：“罗马帝国曾经三次征服世界，第一次以武力，第二次以宗教，第三次以法律，武力因罗马帝国灭亡而消亡，宗教随着人民思想觉悟的提高、科学的发展而缩小了影响，唯有法律征服世界是最为持久的征服。”[5]其实，罗马帝国征服世界的法律主要是民法，罗马查士丁尼皇帝时期编纂的《国法大全》也叫《民法大全》。恩格斯曾指出，“罗马法包含资本主义时期的大多数法律关系”，是“商品生产者社会第一个世界性法律”。或许有人对罗马民法征服世界还不太理解，但大陆法系也叫罗马法系就足以说明罗马法影响深远。罗马民法之所以能够征服世界，靠的是民法对平等、自由、公平、诚信不遗余力的追求，靠的是平等、自由精神和制度所焕发出的活力，靠的是公平、诚信精神和制度所奠定的良好秩序。领导干部学习民法，应该认识到民法在“修身、齐家、治国、平天下”等方面的重要作用。在以往的实践中，有的领导干部惯于长官意志，动辄改变规则、“运动式”执法、“一刀切”执法，不能最大限度尊重市场主体的理性，不能平等对待各类市场主体，不能充分尊重市场主体的权利，不善于运用合同安排事务……凡此种种，深层次的原因还是平等、自由、公平、诚信的民法精神没有入脑入心，平等思维、权利思维、契约思维等民法思维还没有养成。我们依法治国、依法行政，不仅要依据公法，同样也应当依据私法。
总之，民法是社会生活的百科全书，是百姓权利的宣言书，是市场经济的基本法。民法在现代治理中的作用不容置疑。但在中国的古代文献中，“法”与“刑”通用，中国几千年的法制史主要是刑法史，而民法却始终欠发达。推进全面依法治国，我们在民法传统、民法文化方面的确有所缺乏，这一课必须补上，而且应当从作为“关键少数”的领导干部开始。
关于本书的写作缘起。《民法典》颁布后，各种形式的普及读物、作品大量涌现，在这一背景下，依然以《领导干部民法典十讲》为题写作本书，主要有以下几点考虑：一是领导干部是依法治国的“关键少数”。习近平总书记在前不久召开的中央全面依法治国工作会议上强调指出，要坚持抓住领导干部这个“关键少数”。各级领导干部要坚决贯彻落实党中央关于全面依法治国的重大决策部署，带头尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，做尊法学法守法用法的模范。要力戒形式主义、官僚主义，确保全面依法治国各项任务真正落到实处。民法是“万法之母”，是国家治理的基础，多数领导干部缺乏基本的民法知识，民法素养亟待提升。二是既有的读物、作品中专门以领导干部为受众的不多，贴近领导干部需要的更是少之又少。长期以来，学界对领导干部法治教育读物的开发重视不够，民法典颁布后出版的大量读物，基本分为两类，一类是法条释义，另一类是介绍民法典的制度创新。法条释义类读物体量庞大，对领导干部而言重点不突出，无法满足领导干部快速掌握民法典基本知识、基本原则的需要。制度创新介绍类读物主要针对有一定民法基础的研究人员和工作人员，显然也不适合领导干部掌握民法典的全貌。三是本书主要撰稿人刘锐长期从事干部法治教育培训工作，曾经在地方挂职锻炼，又经常关注且参与政府法律事务处理，比较了解领导干部对民法的实际需求，又乐于普法工作，尤其是对领导干部的普法，具有一定的写作经验。
关于本书的结构安排。本书共分十讲，第一讲在序言介绍领导干部学习民法典必要性的基础上，进一步深入阐述领导干部学习民法典的重大意义和基本要求，意在激发领导干部学习民法典的积极性和热情，把握学习民法典的重点。第二讲介绍民法典的前世今生，目的是让领导干部对民法厚重的历史和文化有所感知，从而加深对民法典的理解把握。第三讲为民法典的灵魂——基本原则。民法典的基本原则是民法典的价值主线，是民法具体制度规范的基本方向和根本遵循，是领导干部最需要深刻理解的内容。掌握了基本原则，就意味着掌握了民法的“宗”，就容易理解把握民事基本制度，同时也会防止领导干部犯原则性的或低级的错误。第四讲至第九讲依次围绕民事主体制度、民事权利制度、民事行为制度、民事责任制度、婚姻家庭继承制度、民法上的时间展开，分别就其中的基本制度和热点、难点问题进行梳理，突出领导干部需要掌握的重点内容。第十讲为民法典的普法探讨，就“十四五”时期如何推进民法典普法提出一些建议。本书第一、二、五、六、七、八、九、十讲由刘锐撰写（第七讲也有王建的贡献），第三、四讲主要由王建撰写，刘锐亦有一定贡献。全书由刘锐统稿。
本书的出版得到了中国法制出版社戴蕊和程思女士的大力支持，在此表示衷心感谢！由于本书作者对博大精深的民法及民法典的理解还不够深刻全面，对领导干部的民法需求把握也不是很到位，本书还存在值得进一步完善的地方，甚至需要修改的错误之处，恳请广大读者不吝赐教！
民法典实施之日于北京
[1] ［德］耶林：《为权利而斗争》，中国法制出版社 2000年版，第37页。
[2] 张文显：《中国步入法治社会的必由之路》，载《中国社会科学》1989年第2期。
[3] 郝铁川：《宪法是万法之父，民法是万法之母》，载《法制日报》2018年11月7日。
[4] 习近平：《充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益》，载《求是》2020年第12期。
[5] 习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，载《求是》2019年第4期。