12 征地补偿费用分配纠纷中民事责任主体的确定

——刘某思诉宝塔七组、宝塔居委会承包地征收补偿费用分配案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

湖南省益阳市中级人民法院（2018）湘09民终892号民事判决书

2.案由：承包地征收补偿费用分配纠纷

3.当事人

原告（被上诉人）：刘某思

被告（上诉人）：宝塔七组、宝塔居委会

【基本案情】

刘某思系宝塔七组村民刘某云之女，在宝塔七组出生，1998年其父母离婚，随其叔祖母和外公生活，2006年回宝塔七组后在外务工，每年均回宝塔七组居住生活。2013年、 2016年两次嫁往外地，但均无承包地，其户籍在刘某云家庭户中一直没有变迁，2017年12月5日单独登记刘某思为家庭户户主。南县城镇任公司从2013年开始陆续征收宝塔七组集体土地，其中刘某云家庭承包地在刘某云死亡后被征收，现该户无承包田土。2015年1月30日，宝塔七组对征收补偿款进行了预支分配，刘某云家庭户按人口数2人预支金额20000元，宝塔七组及宝塔居委会提出该20000元系针对刘某云的预支分配，没有刘某思的份额。2017年宝塔七组集体土地征收工作完成，对征收补偿款的分配，宝塔七组根据宝塔居委会给出的应分配补偿款数额，于2017年3月11日组织召开村民代表会，参会村民共14人，由宝塔居委会原主任殷某某进行监督，经讨论作出分配方案：1.以最后一次承包人口为基数，征收期间家庭户有人员死亡，不减少该户分配人数，新增已婚妇女和出生人口的，予以增加，为最终分配人口；2.为待结婚青年预留部分资金，三年内如增加人口的，按本次分配人平均金额总数的70%分配。宝塔七组根据上述方案制作了明细表提交宝塔居委会，考虑刘某云以前有田地，明细表载明刘某云家庭户分配人数1人，应分金额28500元。宝塔居委会对分配方案和明细表认可后向各家庭户发放了征地款，刘某思已领取刘某云家庭户分配款。征收补偿款发放完毕后，宝塔七组于2017年11月24日向宝塔居委会出具了领条，载明领取征地款4941338元。刘某思因上述分配方案及明细未对其进行分配，向法院提起诉讼。

【案件焦点】

1.刘某思是否具有宝塔七组农村集体经济组织成员资格，应否得到征地补偿款；2.宝塔居委会是否应当对诉争征地补偿款的支付承担连带清偿责任。

【法院裁判要旨】

湖南省南县人民法院经审理认为：法律赋予村民集体自治权，但须以现行法律规定框架为限。对农村集体经济组织成员资格的确认，应以依法取得农村集体经济组织所在地的户籍为基本原则，同时兼顾在该集体组织中生产、生活或者离开后又没有取得所在地最低生活保障的情形进行认定。刘某思在宝塔七组出生，户籍初始登记在其父刘某云家庭户中一直没有迁出，刘某云家庭户承包地在刘某云死亡后被征收，刘某思在嫁入地没有取得承包地，也没有在当地取得最低生活保障，故应认定其原始取得宝塔七组的集体经济组织成员资格宝塔居委会虽派人参加宝塔七组的村民代表会，对分配方案的议定进行监督，并对补偿款在认可宝塔七组提交的分配方案和明细后进行发放，但未公平、平等地保护集体经济组织成员的合法权益，应对上述应支付补偿款承担连带清偿责任。

湖南省南县人民法院依照《中华人民共和国物权法》第五十九条，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，判决：

一、由宝塔七组于本判决生效后十日内给付刘某思征收补偿费28500元；

二、宝塔居委会对上述款项承担连带清偿责任。

宝塔七组、宝塔居委会不服一审判决，提起上诉。

湖南省益阳市中级人民法院经审理认为：根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，宝塔湖七组作为农村集体经济组织，系涉案被征土地的所有权人，有权依照法律规定的民主议事程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿款；宝塔居委会已举证证明宝塔七组已领取全部征地补偿款，宝塔七组对此也予以认可。因此，涉案征地补偿款分配和给付的义务主体是宝塔七组，而非宝塔居委会，并且该组织的监督行为并不构成共同侵权；原审判决认定宝塔居委会承担连带清偿责任依据不足。

湖南省益阳市中级人民法院依照《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款二项规定，判决：

一、维持湖南省南县人民法院（2017）湘0921民初1837号民事判决第一项；

二、撤销湖南省南县人民法院（2017）湘0921民初1837号民事判决第二项；

三、驳回宝塔七组的上诉请求。

【法官后语】

随着社会经济的发展和城镇化建设进程的加快，越来越多的农村土地被征收，承包地征收费用分配纠纷时有发生。本案中，刘某思具有宝塔七组集体经济组织成员资格，享有与其他成员同等的土地征收补偿款分配权。但刘某思以宝塔七组与宝塔居委会为共同被告起诉，要求宝塔七组、宝塔居委会承担连带责任，其诉求引发的争议，实质是对村民小组与村委会主体关系的理解不同。

在审判实务中，谁应是该类纠纷的责任承担主体，各地做法不一，出现了同案同法不同判的现象。有的以“村委会是征地补偿款分配方案的批准者”为由，判令村民小组、村委会承担分发征地补偿款的共同责任；有的以“以村委会未参与土地补偿款的分配及分配方案的制定”为由，驳回了对村委会的诉讼请求；也有的以“村委会对分配方案没有尽到监督、管理、指导之责”为由，判令村委会承担连带或者共同责任；还有的以“征地补偿款暂存于村委会”，判令付款责任由村委会承担。究其原因，是对基层自治组织与农村集体经济组织两个组织的权责混淆。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条一方面规定了村委会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，另一方面也明确村委会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。加之我国法律对农村集体经济组织的具体规定相对缺失，导致农村集体经济组织的地位不受市场认可，现实中，很多经济活动都是以基层自治组织的名义进行的。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……”《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，一个自然村区域内只能有一个基层自治组织，它是农村公共事务的管理者；但可以有多个农村集体经济组织，它拥有农村集体资产，其目的是用集体资产实现收益，二者不应当是隶属关系。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的征地补偿费的使用、分配方案，经过村民会议讨论决定方可办理……”根据上述规定，村民小组对属于村内集体经济组织所有的土地及其征地补偿款享有独立的管理权，村民小组会议有独立的决定权，有权依照法律规定的民主议事程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿款，故村委会对征地补偿款分配方案予以审批也没有法律依据。若分配方案制定主体和程序合法，内容未违反法律的强制性规定，对该自治权应予以尊重。

综上，此类案件的引发在于“分配”问题，确定承担责任主体的关键在于明确土地补偿款分配方案由谁确定。当事人对分配方案有异议，应以作出分配方案的农村集体经济组织为承担责任主体。因本案征地补偿款分配主体是宝塔七组，所以给付的义务主体也是宝塔七组，而非宝塔居委会。

此外，根据《中华人民共和国民法典》第一百七十八条第三款规定：“连带责任，由法律规定或者当事人约定。”因连带责任系从保障债权人利益的角度出发，加重了债务人责任，故除当事人自行约定外，我国法律对承担连带责任的情形有严格明确的规定，即基于合伙、代理行为、共同侵权、滥用法人独立地位等行为而产生。本案中，宝塔居委会对于宝塔七组的给付责任，既无承担连带责任的约定，又不符合法律规定应承担连带责任的具体情形，故宝塔居委会在本案中不承担连带责任。

编写人：湖南省南县人民法院 姚赛