第二章 国家所有权和集体所有权、私人所有权

第一节 国家所有权

在我国，一般认为财产所有权包括国家、集体、个人所有权三种形态。三种所有权形态的划分是有宪法依据的。《宪法》第七条规定：国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。第八条规定：农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。第十一条规定：在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。由此看出，三种所有权形态的划分是宪法的定位。《民法典》物权编将三种所有权形态表述为国家所有权和集体所有权、私人所有权并作出明确详细的规定，体现了不同主体的所有权一律平等保护，必将使“有恒产者有恒心”。

一、国家所有权的法律意义

所谓国家所有权，是指国家以民事主体的身份对依法归其所有的物享有的所有权。[1]其主要内容包括占有、使用、收益和处分全民所有的财产以及排除他人干涉的权利。《民法典》第二百四十六条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”该法第二百五十八条规定：“国家所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”由此可见，我国社会主义国家的财产实质上是全民所有，并且对全民所有的财产实行强有力的保护政策。

国家所有权也是一种所有权法律关系，具有所有权法律关系的一般特征，但与其他所有权形式相比较，国家所有权具有自己独有的一些特征。这些特征是：

1.在国家所有权主体方面，国家所有权具有统一性和唯一性的特征。这是指只有代表全体人民意志和利益的国家才享有国家财产所有权，国家机关、企事业单位、其他组织或个人虽占有国家的财产，但并非国家财产所有权的主体。这些单位或个人只能以使用人或管理人的身份来行使财产权利，而真正的所有权主体是代表全体人民意志和利益的国家。因此，在我国，国家所有权统一的和唯一的主体，就是中华人民共和国。这是国家所有权最基本的特征。国家所有并不等于政府所有，但离开了政府，国家就成了不可捉摸的抽象存在，因此国家所有又需要政府代表国家行使所有权。对此，《民法典》第二百四十六条第二款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”该法第二百五十七条规定：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”

国家是国家所有权唯一的主体，并不意味着全体财产只能由国家占有。恰恰相反，为了充分发挥全民财产的经济效益，最大限度为全体人民谋福利，同时也为了保障各国家机关、企事业单位实现国家职能的需要，将国家所有的财产赋予国家机关、企事业单位、其他组织或个人占有和使用，而国家则以对这些财产掌握最终的控制权和处分权来行使所有权，是完全必要的。因此，《民法典》第二百五十五条规定：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”该法第二百五十六条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”所以，在国家所有权的结构中，所有权主体的唯一性和占有主体的多元性是紧密结合在一起的。这正是社会主义市场经济对国家财产所有权的最基本要求。

2.国家所有权客体的广泛性。这是指任何财产都可以成为国家所有权的客体，而不受任何限制[2]。国家所有权的客体包括：（1）国有的土地、矿藏、森林、草原、水流、水面等自然资源；（2）国家所有的公共设施，如道路、桥梁、航空、港口、水利工程、海洋运输、邮电通信、广播电视及供电、供水供气的管线设施等；（3）国家机关和国有企事业单位占有的国家财产；（4）国家所有的文化教育、科学技术研究、体育卫生设施以及文物古迹、风景旅游区、自然保护区等；（5）国家的货币发行基金、外币储备及股票等有价证券；（6）军事设施；（7）国家在国外的财产；（8）国家所有的其他财产，例如，根据《野生动物保护法》的规定，野生动物属于国家所有。根据宪法和法律的规定，有的财产如矿藏、水流、军事设施与物资等只能属于国家所有，其他任何单位和个人都不能成为这些财产的主体。此外，国家还可以根据国家建设的需要，依法对不属于国家所有的财产，如农村集体经济组织所有的土地等实行征用。

应当指出的是，国家所有权的广泛性，是指任何财产都可成为国家所有权的客体。并不是说任何财产都是国家财产所有权的客体。并且国家在征用个人和集体的财产时，不能随心所欲，应当符合《民法典》第二百四十三条规定的精神，并给予补偿。随着社会主义法制的不断完善，国家取得新的财产所有权的行为也会得到进一步的规范。

二、国家所有权的权能及行使

国家所有权的权能，即国家所有权的具体内容，主要包括国家对其财产所享有的占有、使用、收益和处分的权能以及排除他人干涉的权能。我国《民法典》第二百五十五条规定：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”第二百五十六条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”第二百五十七条规定：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”

虽然国家是国家财产所有权统一的和唯一的主体，但并不是所有的国有财产都由国家来直接行使所有权，这既不现实，也不可能。一般而言，国家并不直接行使占有、使用、收益、处分的权能，而是根据“统一领导，分级管理”的原则，对国有财产进行间接占有的方式行使所有权。所谓统一领导，是指国家通过制定国有财产占有、使用、收益及处分的法律法规，建立国有财产的使用收益制度，监督各国家机关、企事业单位的经营管理制度及财务制度，明确各占有人的权利与义务，确保占有人能依法行使权利。禁止将国有企业或者国有控股企业的财产无偿或者以明显不合理的低价转让给个人。国家委派出资人代表，通过企业章程规定出资人的权利，通过股东会、监事会、董事会行使权利，对企业的经营活动进行监督管理。对此，我国《民法典》第二百五十九条作了明确规定，即“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任”。同时，中央在全局性和长远性的问题上，制定国民经济发展计划，确定国民经济的发展方向、速度、规模等重大问题。根据国家财产收支情况及调整产业结构的要求，决定增加或减少国家的预算拨款，新项目的投资建设等。

由于我国幅员辽阔，经济领域广泛，国有财产数量巨大，种类繁多，因而，在对国有财产进行统一管理的同时，必须对国有财产实行分级管理。所谓分级管理，是按财产的性质和用途，把财产分别交给相应的机关、企事业单位，由这些单位在国家授权的范围内行使所有权的权能，国家对国有财产实行间接占有，但是财产所有权始终属于国家，对其所有物保留返还原物或原物价值的请求权。因此，国家财产的管理原则和权限对于国家财产所有权的行使，具有十分重要的意义。

三、保护国家财产所有权的禁止性规定

《民法典》第二百五十八条规定：“国家所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”本条是关于保护国家财产所有权的禁止性规定。本条的立法依据是《宪法》关于保护公共财产的规定。我国《宪法》第十二条明确规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”

《民法典》物权编明确国家所有的财产受法律保护。我国是社会主义国家，国家的性质决定了国家财产属于全民所有。国家所有的财产不容侵犯。对国家财产的保护有多种形式，例如：通过刑事立法，对侵犯国有财产的行为规定为犯罪行为，通过一定的刑罚给予制裁；通过行政立法，规定国有财产的管理、使用权限，通过对造成国有财产流失、浪费等失职行为进行行政处罚，以保护国家财产。在物权法中规定国家所有的财产受法律保护的意义在于，对国有财产采取民法的保护方式，即国家作为所有权的主体，与其他民事主体一样，对其所有的财产享有所有权。其财产受到侵害时，国家也可以像其他民事主体一样，通过提起民事诉讼的方式，维护其民事权益。《民法典》物权编明确禁止任何组织和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏国有财产。其中，所谓侵占，是指非经国家的授权或者有权单位的同意而占有国家财产。例如：未经批准擅自使用国有土地，擅自开采国家的矿产资源，以权谋私、侵吞国有财产等。所谓哄抢，是指故意以非法手段抢占国有财产。例如，趁国有企业搬迁时哄抢财物、趁自然灾害发生时哄抢国有财产等。所谓私分，是指未经有权部门的批准而将国有财产分配给个人或者组织所有。例如，利用权力私分国家机关或者国有企业的财物、巧立名目、滥发奖金等。所谓截留，是指将本应上交国家的利税和其他财物以各种借口少交或者不交。例如，截留税款等。所谓破坏，是指以非法手段直接损害国有财产。例如，盗挖古墓、滥伐林木、捕杀珍稀野生动物、毁坏文物等。

国家通过民事立法规定国家所有的财产受法律保护，表明国家所有的财产一旦受到侵害，作为所有权人的国家除了运用刑罚、行政手段追究侵权者的责任外，还可以依据《民法典》物权编等民事法律，提起民事诉讼，维护其所有权。国家作为所有权主体，与其他民事主体一样，其财产受法律保护。这种保护是平等保护而不是特殊保护。任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏国家财产的行为都是法律所明令禁止的。

在司法实践中，应当注意以下问题：一是当国家所有的财产受到侵害时，有权直接支配该财产的机关、事业单位、企业、国有资产监督管理机构代表国家提起民事诉讼，维护国有财产所有权的，人民法院应当依法受理并运用停止侵害、返还财产、恢复原状、赔偿损失等民事责任方式，保护国有财产。二是人民法院在审理民事案件中，发现以侵占、私分、破坏国家所有的财产为内容的合同，应当认定为无效合同。