0.2 研究现状与研究思路

0.2.1 研究现状

吉尔兹指出，研究地点不是研究目的，人类学家并不研究村落，他们只是在村落中研究。[11]本书关心的主要问题在于：通过对四个派出所执法、纠纷解决、防范和治安管理等运行的观察与思考，来反思和审视国家治理能力不断提升的背景下，派出所在当代中国基层社会治理的实践和努力方向中所应有的担当，进而理解当下和未来一段时间内国家治理中政府法治建设的实践逻辑以及派出所改革的努力方向。

（一）派出所的运行机制与功能

1997年全国公安派出所工作会议在苏州市召开，该次会议确立派出所以管理、防范为主要任务，以发案少、秩序好、群众满意为目标，派出所的重心工作在治安管理和防范上；2002年全国公安派出所工作会议在杭州市召开，会议明确提出，“公安派出所是市、县公安机关直接领导和管理的派出机构，是集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性战斗实体”[12]。公安机关许多警种特别是国内安全保卫、治安、户政、刑侦、出入境管理等部门的基层基础工作都必须以派出所为依托。更重要的是，作为国家主要基层执法机构的派出所是很多基层社会纠纷第一线的处理机关，还是基层很多其他行政机构的强制力后盾，其对基层社会的平安、稳定和法治治理建设意义不可小觑。

派出所的日常运行机制工作一般来说主要分为以下六大类。[13]（1）派出所内部的预防、防范机制，包括参与火灾、交通、爆炸、中毒等治安灾害事故的预防工作；（2）派出所内部的治安管理（指导、动员）机制；（3）派出所内部的执法运行机制，主要包括办理治安案件，调解治安纠纷；（4）派出所内部的刑事司法运行机制；（5）派出所内部的纠纷调解机制，主要包括调解治安纠纷等；（6）服务社会，主要包括“110”的运行机制和接受群众报警、求助等。随着社会转型和国家治理能力提高的要求，派出所这六大运行机制需要从如下六条途径着手进行改革，即重视法律从现实法→行动法的实现；从注重手续→重视程序（卷宗程序→实践程序）；从重实体→重程序；从注重取证据→重视证明说理；从不仅合法→还要正当；从讲权力监督→权利救济落到实处。

根据不同版本的汉语词典可以得到关于“功能”的四层意思：（1）效能；（2）功效；（3）才能；（4）事物或方法所发挥的有利的作用。如果表达为“某事物的功能”，那么取第四个意思，即“该事物所发挥的有利的作用”。基于中华人民共和国成立以来派出所定位、设置体制和主要任务等变迁以及《公安派出所组织条例》[14]《公安派出所正规化建设规范》和《人民警察法》等规定，笔者认为，派出所在行政执法、刑事司法、打击犯罪、调解、管理防范和社会服务的运作过程中，对国家、社会和个人的发展产生了有利的作用。笔者将此称为“派出所的功能”，也是本书的论题。因此，派出所功能转型的探讨主要是围绕“国家—社会—个人”框架进行，[15]其同时也分别代表派出所对国家、社会和个人三者所发挥的有利作用，即派出所对三者的功能。按照这个标准，本书将派出所的功能描述性的总结为“执法功能：政治功能与法治功能”“调解功能：控制功能与协调功能”和“管理功能：为民服务功能与人权保障功能”三对范式。

“国家—社会—个人”是本书的核心分析框架，当然其论述内容也是本书的核心部分，即本书第三、第四和第五部分。在“国家—社会—个人”分析框架中，派出所对国家的功能、派出所对社会的功能以及派出所对人的功能的分析之间的关联与逻辑大致见表0-3。

表0-3 “国家—社会—个人”分析框架的内在关联

国家层面执法中的政治功能与法治功能。政治功能主要体现在政治动员与政治参与，信息收集和信息反馈，“让我的烦恼有机会表达”的发泄民怨社会安全阀。[16]法治的功能可以概括为四个方面：（1）通过正当化国家权力，促进价值多元化和解决纠纷而实现社会整合功能——法治整合、弥合功能；（2）通过降低社会交往和管理成本，促进市场效率和个人自由而实现福利增量功能——法治福利功能；（3）效率与正义通过确立法律的正义形象，形式合理性及权威性而达到其意识形态功能——法治权威功能；（4）法治轨道的运作通过秉持有限理性论，破除权力迷信和确认基本的法律价值而实现法治的批判功能——法治批评功能。[17]派出所法治功能需要充分的法治逻辑及其展开[18]，增强法治逻辑[19]。穿行于制定法与政策之间[20]：国家法的清晰与礼的朦胧；国家法与民间法；政策化与法治化。处理好“政法关系”：“政法”与“社会治理”的关系。

社会层面纠纷解决中的控制功能与协调功能。纠纷解决从社会稳定的要求到社会和谐[21]目标的转变，是我们理解控制功能和协调功能的背景和前提，陈家刚教授指出，稳定的形成，不是靠堵，而是要疏；不是靠强力、压制和打击，而是靠协商、对话与合作。[22]庞德精辟地指出，“在某种意义上，法律即通过有系统、有秩序地适用这种社会的暴力而达到的社会控制”[23]。正式控制与非正式控制是控制功能施展的典型表现。[24]在某种意义上，非正式控制又是协调的一种体现和彰显。协调在本质上是一种规定正式制度的非制度化行为，是公权力行使者对调解制度的变通运作。正式制度的缺陷、当事人和公权力行使者的理性选择、公权力机能不足等是促使公权力行使者运用协调方式处理纠纷的主要原因。协调具有使司法介入公共政策制定、刺激制度创新、导致公权力的可交易性、司法与行政界限模糊化、使非正式制度进入司法过程等潜功能。而为了控制协调的负功能，应当将之厘定于正式制度之下。[25]诺内特、塞尔兹尼克关于“压制型法”“自治型法”“回应型法”中关于从“压制”到“回应”的讨论为笔者理解和分析控制功能与协调功能提供了理论视角。[26]

为民服务功能与人权保障功能。党对国家治理的最终目标是实现人民的幸福生活，联系群众，以群众感受为依据，为人民服务是我们党和国家社会主义建设事业立于不败之地的力量之源。反映在派出所执法、治安管理、人口管理、求助救援等方面，这一功能就更为明显。然而，“110”接处警中更多的非警务活动也的的确确比较严重地消耗了警力，在我国目前警力十分不足的情况下，强调“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的“四有四必”也已显露出承诺过高的问题。[27]另外，作为执法机构的派出所需要职权的法定化，认真对待警察权的要义就在于警察权的严格法定化，这就需要用法治的思维。那么，对兼具规范性和价值性的保障人权的实现可以在一定程度上达到派出所治安管理、救援救助中为人民服务的功能。人权保障功能的实现需要处处以人为本的运行机制。[28]

另外，值得关注的是，2016年年初的全国公安厅局长会议提出，推行大部门制、大警种制，接下来在北京、浙江等地逐渐推行，通过将相近职能部门进行整合，最大限度减少政出多门、职能交叉重叠，以整体型组织结构和资源应对外部环境的复杂性，提高组织绩效。

2015年年底，浙江某地公安局尝试以“精简机关、夯实基层”为原则，将原有除派出所、看守所（拘留所）以外的24个内设机构精简合并为二中心、二分局、二大队、二处，即指挥中心、执法督察中心、刑侦分局、治安分局、交警大队、国保大队、政治处和警务保障处，实现了警力从机关到派出所的下沉。“应对外部环境的复杂性，提高组织绩效”之外的理论意义就在于，这一改革从宏观上厘清了派出所在社会治理中的如下一些功能：执法功能，包括治安行政执法和刑事案件中的立案侦查等刑事司法功能；纠纷调解功能；治安管理功能以及部分为民服务功能。这与本书主题是一脉相承的，需要笔者更进一步地挖掘和深入思考。

在探讨派出所及其相关问题时，派出所、警察、公安与公安机关等概念在行文中不断出现、变换，甚至可能交叉替换，厘清它们之间的关系是清晰论证的前提。派出所的核心资源是警察，警察是派出所的核心要素，警察是影响派出所功能发挥最主要的因素。公安是一个抽象的概念，既可以指代某个公安机关，比如公安局，也可以指代公安民警，对一般性抽象概念公安相关内容的论证与解释，也当然地包含了对派出所及相关内容的论证与解释。在立法者和许多专家的视野里，公安当然也是公安机关和公安民警的总称。也因此可以推理，“全国（中央）政法工作会议”“综合治理会议”“全国公安会议”及其内容与派出所的规定、职责、功能等密切相关，这些都被笔者纳入论述的视域。

因此，有足够理由认为，本书对派出所功能的许多探讨，往往通过警察在调解、管理防范、行政执法、刑事司法、打击犯罪和社会服务等行为中进行讨论与阐述，这样的思路和逻辑是可行的。

（二）社会治理的变迁与现状

费孝通在《乡土中国》中曾指出：在社会结构和思想观念没有发生相应变化之前，就简单把现代的司法制度推行下乡，其结果是“法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已经先发生了”[29]。苏力对盛行的法制建设“现代化方案”进行了深刻反思和有力的挑战。他从吉尔兹的“地方性知识”观念出发，对现代法律的普遍适用性提出质疑；并提出在当代中国法制建设中，应该尊重本土资源，打破文化区樊离，“寻求国家制定法和民间法的相互妥协和合作”[30]。苏力敏锐地发现了现代法律知识体系与乡土社会之间的紧张对立，以及由此带来的混乱和不适，进而提出了“基层司法的反司法理论”[31]。同理，对派出所的讨论必须放在中国国情、社会变迁和当代国家治理能力不断现代化和法治化的背景中去考察和验证。

我们的很多法律、规则与制度都在一定程度上借鉴自西方，一直以来，这些规则与我们的道德礼法传统和习惯风俗之间都有着紧张的关系。在全球化的影响下，要融入全球化的贸易和全球化治理中去，我们不能选择逃避，只能主动对接，要享受全人类的文明成果，规则难免会成为我们必须破除的障碍。理解和看清国家的发展与社会变迁的节奏和规律，是学习、运用、借鉴这些规则、途径的前提。从乡土社会到新乡土社会[32]，从厌讼到诉讼爆炸式增长，从很少的法律规则到社会主义法律体系已经形成，从西方正义到我们理解的正义[33]，理解当下必须从内到外、从事实到规范进行持续审视，甚至如吉尔兹提出的“法律的语言混乱”，指第二次世界大战以后，在第三世界发生的“业已确立的正义观同从外部引入的、更多反映现代生活方式和压力的正义观之间的紧张”[34]。如何为那些具有地方公正性的“法”找到一种能与“现代司法”相互兼容的空间？同样是我们对于派出所执法、调解和治安管理运作中的疑问，如何正确理解派出所当下功能展开中的空间背景，发挥治理潜力的时代背景是本书具有学术意义的第一前提，这种中国的经验与智慧需要在治理变迁中去寻觅规律。

身体治理、德行治理还是技术治理是对治理变迁的一种独到理解。身体治理是指国家权力行使者以保持机构或公务人员身体在场的方式对乡村社会进行治理；德行治理是指国家权力行使者以超越职业要求的思想、道德和品行为工作动力对乡村社会进行治理；技术治理是指国家权力行使者通过应用先进技术对乡村社会进行治理；国家权力的运作实际上由这三种方式（或层面）共同构成，其治理效果也由三个层面综合决定。[35]另外，它们之间也有内在的逻辑联系。身体治理的典型代表是人民公社时期，党政军联合一体，集体主义是国家治理的核心元素。从20世纪80年代后期开始，典型代表又是德行治理，群众路线的强调与新时期的运作是典型代表，要求治理主体（权力的行使者）在群众面前不怕牺牲、乐于奉献，表现出具有一定的道德品质和素养，进而站在道德高度完成治理要求的内在优势逻辑。乡规民约是其主要依据。进入20世纪90年代后，伴随科学技术的发展，尤其是计算机通信技术和网络技术的发展，技术治理成为权力者治理的重要途径，浙江省公安厅在2017年大力推进的“云上公安、智能防控”第一战略是典型代表。结合各种小组、各种专门式治理，这种治理结合程序法治主义、程序正义理念成为实现法治的重要力量，被认为“为权力结构的改造以及政府合法性、正统性问题的处理提供具有可操作性的理论支点”[36]。由此不难看出，不论是身体治理、德行治理，还是技术治理，它们的共同特点都是强调权力者自上而下对国家和社会的治理，笔者还需要探讨自下而上的国家治理。

表0-4 基层社会治理内在治理方式的表达变迁

公安派出所对内和对外关系，网络与基层社会法治建设与法治发展的关系。“上面千条线、下面一根针”，作为最小的基层执法机构之一，派出所内部有综合办、巡逻队、执法队等，而外部，不仅要与公安局治安、刑侦、户政、出入境等部门做好衔接工作，还要与乡镇街道政府、人大、乡镇综治办、政法委、派出法庭等处理好各种关系。如果这些关系的处理是外在的，或者说有法有规可循的，那么将派出所与村委会、居委会的关系，派出所与当地宗族团体的关系等，放在法治中国建设的背景下去考量，笔者觉得都不为过。因此，派出所与基层法治社会建设的关系对于宏观层面的国家与社会的关系、计划行政经济与市场经济建设的关系之间有密切的联系。通过派出所法治式地化解矛盾、调处纠纷、主动服务和宣传发动促进和弥补了效率与公正、稳定与发展、市场与政府、技术与法治之间的张力，同时也化解了法治与政治、经济发展、文化建设和生态文明建设之间的矛盾。通过派出所真正发挥法治在基层社会各种纠纷和矛盾中平衡、调整、规范各种利益关系方面的重要作用，真正运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。

（三）法治、派出所与基层社会治理

诺内特和塞尔兹尼克提出了压制型法、自治型法和回应型法；[37]受韦伯思想影响，昂格尔提出了互动习惯法、官僚管理法和法治体系法的分类；[38]日本田中成明的“自治型法”“普遍主义型法”“管理型法”的分类，德国的托依布纳的法的“实质合理性”“形式合理性”“反思合理性”的分类。[39]托依布纳借卢曼法的自我参照性“反思机制”概念[40]和哈贝马斯的社会“组织原则”概念[41]，以及诺内特和塞尔兹尼克的法律系统“内部动态”构思等理论，[42]结合外部环境与实践，构筑的“反思的法”的模型，这四者都有个共同的特点，即他们对于法的发展和进化的认识是趋于一致的，认为法律进化的方向为：削弱强制性（当然削弱法的强制性不是说减损法的权威）倡导社会控制的自主管理、坚持程序正义，坚持限制政府权力，加强公民权利保障，强调法的普遍性与一致性。基层社会法治建设的法治标准需要取得共识，而上述关于法治理论的一致性法治内涵标示了未来基层社会法治化和基层社会法治治理的方向与路径。

公安派出所的法治功能与基层社会法治构筑。社会建设需要的社会整合机制、社会管理机制、社会保障机制、利益矛盾协调机制、社会危机处理机制如果说有什么桥梁为其搭台，集管理、执法、服务、打击和发动于一体的派出所是最好的助推剂和黏合剂，是黏合这五大机制朝着法治化方向行进的捷径。第一，从权威性上讲，管理上，国家权力在基层社会的法治推进中战略和战术上有所蜕化，比如人民法庭减少、基层司法专业人才缺乏、[43]基层各地法治发展水平差异较大等问题还显著存在，派出所在基层社会法治方向和路径选择上是国家权力下沉的重要角度。第二，从纠纷解决角度上看，派出所在基层社会到底是政治上维稳，还是为地区经济保驾护航，抑或是以执法为核心进行法治建设？虽然它们之间不冲突，但是其关系和重心如何配置一直以来在学术上都没有得到充分讨论。一般来说，司法层级越高，法律实践的同质性越强；司法层级越低，法律实践的面目越混乱。[44]基层派出所所实施的法律，在多大程度上维护了法律的统一性，又在多大程度上维护了社会秩序，保障了经济发展，人们很难得到明确判断，反而是为人民进行的服务活动得到了人们的认可。第三，从服务法治角度来讲，“政党国家”“行政国家”“社会化国家”三种模式给地区法治建设与发展带来了一些不同于西方国家发展法治的背景，因此，地方自治组织的发展与壮大可以为派出所服务社会、建设法治和维护治安等事务减轻负担，进而强化派出所的基层法治福利功能。第四，通过派出所对基层社会琐事的执法实践、法律调解和法治服务等功能的推进，在基层民众之间形成一股法治的热潮，在基层民众之间形成遵守法律则更加自由，不遵守法律则寸步难行的良好法治建设环境，形成普遍的具有共识的法治意识和法治观念，将法治思维和法治批判在民众热诚地法治监督中推进。