案例11：土地权属争议的复议前置和行政复议申请期限的认定

——某村民委员会不服某市政府颁发《国有土地使用证》案

案情

某村民委员会以土地转让费支付未到位为由，于2017年12月对某市政府2008年10月20日为某投资公司颁发《国有土地使用证》的行为，向法院提起行政诉讼。法院于2018年12月作出裁定，以土地权属争议应当先申请行政复议为由驳回了村民委员会的起诉。村民委员会遂于2019年3月向某省政府申请行政复议。

村民委员会认为，争议土地属于该村集体所有，该土地的转让协议是乡政府与第三人签订的，市政府凭此协议为第三人颁发《国有土地使用证》，违反了法律规定，应当予以撤销。市政府认为，村民委员会提出的行政复议申请，超过了法律规定的申请期限，应当予以驳回。

经行政复议机关调解，村民委员会与第三人某投资公司就土地转让费余款的支付问题达成协议。随后，村民委员会撤回行政复议申请，行政复议机关作出终止行政复议决定。

评析

本案主要涉及两个问题：

（1）土地权属争议的复议前置程序。《土地管理法》第14条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”据此，土地权属争议的当事人必须先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼。

（2）行政复议申请期限的认定问题。《行政复议法》第9条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”

根据《行政复议法实施条例》第15条规定，行政复议申请期限的计算，包括以下几种情况：①当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；②载明具体行政行为的法律文书事后送达的，自受送达人签收之日起计算；③载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；④具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；⑤行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；⑥被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。

本案中，市政府颁证的时间是2008年，证是颁给第三人的，村民委员会不可能知道具体的颁证时间。村民委员会认为其2017年12月才知道颁证的事实，当时就向人民法院提起了行政诉讼，在人民法院裁定驳回后，立即向行政复议机关提出了行政复议申请。根据相关规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼到法院生效判决送达之日的时间，不计入法定行政复议申请期限。因此村民委员会的行政复议申请未超过法定期限。