加强领导干部法治意识培训，推进依法治国

【本文写作背景：2013年8月至2014年9月，笔者在基层挂职，挂职期间对基层干部的工作有了更深的认识和了解，发现绝大多数基层干部都在尽力把本职工作干好，也希望通过自己的努力工作得到上级和人民群众的认可，但由于受自身综合能力、教育水平、岗位培训等条件的限制，一些基层干部在处理具体事务时，缺乏应对问题的法律知识和工作经验等，对一些问题的处置，明显不符合法治标准。基层领导干部直接面对人民群众，他们的一言一行代表着党和政府的形象，对基层领导干部的培训从巩固党的执政基础角度讲，应该比对中高级领导干部的培训更为重要。笔者结束挂职回到党校后应约撰写了此文，并刊发在《学习时报》上，题目为《法治课教学要讲究针对性》，这里改回了原题目。】

党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在现实中把决定内容真正地贯彻到国家治理的各方面，是推进依法治国的根本所在。而党的方针政策落实的状况，取决于各级党政干部在具体工作中贯彻执行的情况。党政干部的思想理念，认知能力和认知水平直接决定了党的方针政策实施的社会效果。加强各级党政干部法律意识培训，提高整体党政干部的法治意识，形成法治思维和法治工作方式，并由党政干部运用国家公权力的权威性引导全社会形成法治意识，唯有如此，才能更好地促进十八届四中全会依法治国理念的贯彻落实，加快法治国家建设。而培养各级党政干部的法治意识，应该注重以下三方面。

一、加强各级党政干部的宪法意识培训

推进依法治国，必须有法治意识，而法治意识的形成，首先要有宪法意识。宪法是国家根本法，只有形成宪法意识，才能为法治意识奠定基础。宪法规定了国家根本政治制度、基本制度和依法治国基本方略。一切法律、法规和社会主体的行为都不得和宪法相抵触或者违背宪法，否则，就不可能有真正的法治。十八届四中全会报告再次强调：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”但遗憾的是现实中无论在司法领域还是行政领域，一些干部不了解宪法，在现实的公共治理行动中又因为违背宪法原则和宪法规范，导致具体的法律适用和法律实施不能达到预期治理目标，增加了执政的政治成本，同时也加大了国家治理的经济和社会成本。例如，财产权被侵犯的出嫁女，为了维护自己的合法权益，就曾到相关政府反映或者以信访的形式寻求权利救济，有的地区已多次发生规模性的出嫁女信访案件，但我们基层乡镇、区县干部甚至地市级的一些干部在处理此类案件时，认为村民或者村民委员会根据《村民委员会组织法》第2条的规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业……”依法自我管理，村集体财产的分配是村事务，由村民代表大会或村委会代表村民自我管理，政府不好插手，导致权益受到损害的出嫁女的利益不能得到及时救济，引发一些地区的出嫁女长期越级访、进京访，地区社会治理长期处于非良性状态。政府工作人员在这里只注重了《村民委员会组织法》第2条的内容，却忽略了《村民委员会组织法》第1条的规定：“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。”第1条很清楚地规定，村民自治和农村基层民主必须在符合宪法的前提下实施。宪法明确规定了男女平等原则。但在实践中，村民和乡镇、县区政府干部对第1条要求遵守宪法的内容避而不谈，只强调第2条的村民自治和基层民主，是典型的缺乏宪法意识。断章取义地执行《村民委员会组织法》第2条的规定，导致侵害出嫁女合法权益的实质违法行为的发生，也造成多地政府在地区整体公共治理方面长期难以实现治理目标。针对这类问题，各级党校必须加大对各级党政干部的宪法意识培训，通过专门的宪法规范和宪法知识的培训，使各级干部形成宪法意识，进而形成宪法思维和法治意识，从根本上推进依法治国的进程。

二、加强基层干部的法治意识培训

改革开放40多年，我国的法治建设取得了较大的成就，虽然党政干部的法治意识有了较大提高，但在准确理解和把握法律规范的内涵方面，很多党政干部还有较大差距。从国家治理的角度看，政府公共治理目标的实现，必须通过任务层层分解，逐级下放，最后由基层工作人员实施完成。基层工作人员直接落实上级政府的治理措施，一线基层工作人员的法律素质在一定程度上决定着政府治理目标的实现和国家各项制度的运行状态。特别是农村乡镇、城市社区的工作人员，他们对法律政策的理解、他们的执行水平和能力，决定着党和政府在人民群众心中的地位。目前，有些县区、乡镇、社区的工作人员由于文化素质较低，工作能力较弱，对法律、政策的认知能力有限，导致公共治理目标长期不能实现。从当前党政干部的整体素质看，基本是越往基层，素质越有待提高，但客观现实往往是，越往基层，党政干部的培训进修机会越少，繁杂的事务性工作使最基层工作人员很难抽出时间学习法律和政策，而这又反过来进一步导致他们对法律和政策的理解认知不到位和出现偏差。因此，各级党校、特别是基层党校，加大对基层党政干部、尤其是最一线的业务工作人员法律知识和法治意识的培养力度，提高他们认知法律、政策的能力和运用水平，是提高社会治理能力，推进依法治国和实现国家有效治理的关键环节。

三、加强领导干部法治培训的实证分析

培训党政干部，需要根据党政干部的具体定位，选定授课内容。不同层级的党政干部运行国家公权力，实施公共治理行为时，适用法律和实施法律的需求点是不同的。根据笔者在中央、省、市、县区四级党校授课的经验看，各层级的党政干部都需要运用法律、政策解决现实公共治理问题，但不同层级的党政干部在公共治理中需要把握的法律、政策角度和具体实施措施各不相同。如中央层级的党政人员在适用法律、实施法律、解决公共治理问题时，必须考虑采取的法律适用措施在本系统领域产生的全局效应和对下级部门的示范效应；而乡镇、街道公职人员适用法律时，一般仅需要考虑该法律适用措施在本行政区域内或者对具体公民个人产生的实际法律效果和社会效果，不需要考虑对本系统全局工作的影响。党政干部适用法律和实施法律的不同需要，决定了不同层级的党校在党政干部法治课的培训内容上，必须有不同侧重，必须针对各级党政干部的工作运行机制的特点，选择符合不同干部需求的授课内容。此外，因为各级党政干部运用法律，是为了解决现实治理问题，因此党校法治课的培训内容必须突出满足实际工作需要的特点。中央党校学员的“两带来”问题，就是学员将实际工作中遇到的问题带到党校，希望通过党校课堂或教师与学员之间“双向交流”的理论讲解，解决具体现实问题的典型表现。所以，各级党校法治课的授课内容，应选择有代表性的案例，以实证分析的方式，从案例阐述法理和公共治理措施的适当性出发，将抽象、枯燥的法律术语，通过生动翔实的案件，释明法律规范的含义，阐述法律规范蕴含的法治内涵、法治精神，这比单纯的法理介绍更能被各级干部理解、认同、吸收，并转化为工作能力和认知水平，也能更清楚地告知党政干部适用法律和实施法律中的合法、非法和违法界限，明确社会核心价值观和价值标准。理论联系实践的实证分析法，对没有法律专业教育背景的党政干部来说，更易明白理解法律规范的内涵、法律要求、法律标准，更有利于帮助他们在实际工作中正确适用法律和实施法律。所以，党校法治课的培训必须重视实证内容，从实证分析角度出发的课堂教学因其比较适应被培训干部的实际需求，能较快地促进党政干部法治意识的形成，推进依法治国。

（原载《学习时报》，2014年11月17日）