第一章 总则和附则

第一节 适应新时代的应急管理体制

一、新时代背景下的应急管理制度

新中国成立后，党和国家始终高度重视应急管理工作，我国应急管理体系不断调整和完善，应对自然灾害和生产事故灾害的能力不断提高，创造了许多抢险救灾、应急管理的奇迹，我国应急管理体制机制在实践中充分展现出自己的特色和优势。[1]中国特色社会主义进入新时代后，我国的应急管理体系建设也迎来了新的发展机遇。2018年，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，着眼于构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，做出组建应急管理部的重大决策部署。应急管理部的组建既是我国机构改革的重要举措，也是新时代背景下应急管理工作的良好开局。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出要健全公共安全体制机制，“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。2019年11月29日，习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时强调，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命”，提出“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”，并提出“要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规，加强安全生产监管执法工作”。[2]总书记的讲话为我国下一步的应急管理体系建设指明了方向，即以国家治理体系和治理能力现代化为方向，进一步完善我国应急管理的各种体制、机制，并抓紧将其上升为国家法律、法规，推进我国应急管理的法治化进程，以应急管理体系和管理能力的现代化推动国家治理体系和治理能力现代化。

在我国应急管理体系建设打开全新局面之时，2020年年初暴发新冠肺炎疫情，完善相关法律制度，进而推动应急管理体系的健全，就成为“疫后重建”的重要组成部分。其中，对《突发事件应对法》的全面修改是一个很好的契机。习近平总书记在2020年2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”，明确提出“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设”。[3]之后，全国人大常委会于2020年3月26日召开强化公共卫生法治保障立法修法工作座谈会，[4]修改《传染病防治法》《野生动物保护法》《国境卫生检疫法》《进出境动植物检疫法》《突发事件应对法》等事宜，也列入了十三届全国人大常委会强化公共卫生法治保障立法修法的专项工作计划。[5]时代造就机遇，我们必须把握此次机遇，顺势而为，充分总结此次“战疫”的经验教训，推动应急管理体制、机制升级，完善应急管理法制体系，构建适应新时代背景的中国特色应急管理体系。

二、我国应急管理体制的改革与发展

为了提高国家应急管理能力和水平，确保国家安全、社会安定和人民群众的生命财产安全，我国的应急管理体制经历了数次改革，逐步形成了有中国特色的应急管理体制。从历史角度来看，我国的应急管理体制大致可以分为以部门分割、议事协调机构跨部门协调、应急管理部综合管理为主要特征的三个时期。2003年的“非典”疫情是我国应急管理体系建设的里程碑事件，在2003年之前，我国长期以来一直实行部门分工负责为主、议事协调机构和部际联席会议负责协调的应急管理体制，由此也形成了一事一法、分散立法的应急法制状态，这样的应急管理体系在“非典”危机中暴露出了严重缺陷。在2003年“非典”危机之后，我国的应急体系建设进入“快车道”，逐步形成了以“一案三制”为核心内容的公共应急体系，[6]其内容包括应急机制、应急体制、应急法制和应急预案。其中，应急机制是人类在应对突发事件的长期过程中不断积累、沉淀下来的相对固定的策略和方法；[7]而应急体制是应急机制运行的组织载体，解决的是由何种主体、以何种形式组织起来、通过何种分工协作的方式来运用这些策略和方法的问题，[8]其建设目标是实现应急管理体系的能力最大化和运行的高效化。综合来看，应急体制主要解决四个方面的问题：一是公共部门的内部关系，在我国主要表现为党政军三者之间的关系；二是公共部门的外部关系，即以政府为中心的公共部门在应急管理中与社会、市场的关系；三是政府系统的内部关系，包括上下级政府之间的纵向关系、同级政府之间的横向关系、属地政府与上级政府部门之间的斜向关系；四是应急管理机构，即在最微观层面上各种承担应急管理职能的机构应当如何设置、运行的问题。

2007年年底，应急管理领域基本法《突发事件应对法》的颁布实施，标志着我国应急管理的制度框架基本形成。[9]该法确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的方针，以法律的形式确立并推行了县级以上人民政府作为突发事件的主要责任主体、设立统一的应急领导和指挥机构、应急响应重心下移、预防与应急相结合等一系列制度、原则与措施，切实提高了我国政府在应对突发事件中的综合协调能力。但令人遗憾的是，一方面，立法本身的迟滞性使得该法存在很多不足之处，改革存在不彻底性，一是该法在立法思路上还是以“控权”而非“应急”作为首要目标，导致其工具性价值有所削弱；二是该法的内容相对原则、抽象，可操作性不强；三是该法所构建的应急组织体系还不够健全，在应急资源的整合能力上还存在差距；四是社会和市场力量参与突发事件应对还缺乏制度保障；五是突发事件应急处置的事前准备缺乏足够明确、具体的保障性措施。另一方面，该法确立的应急管理领域的正确原则和科学规律并没有被很好地贯彻执行，应急法律体系中一些领域的应急单行法还保持着部门为主、“条”重于“块”的色彩，应急管理中的央地关系、上下级关系、条块关系等还没有完全厘清。具体来说，我国现行基于2007年《突发事件应对法》所构建起来的应急管理体制在应对近十多年来历次重大突发事件的实践中暴露出了以下问题：

首先，在宏观层面上，国家、社会和市场三方面的力量还没有做到有效结合，一是以政府作为应对突发事件的领导机关有时候还不足以有效调度重大突发事件应对所需的全部资源，而传统的以单向度的命令式动员为特征的社会动员机制效果明显递减，目前具有明显自组织特征的社会动员机制由于缺乏独立的地位以及激励和保障措施，在以往的大规模突发事件中并没有充分发挥出社会力量的优势；二是我国的应急市场和应急产业虽然在某些突发事件的应对过程中已经发挥了初步作用，但总体上还很不成熟，应急市场的竞争机制没有充分建立起来，国家对应急产业的支持和培育也存在不足。

其次，在中观层面上，虽然基本上解决了军地在应急处置和救援中的统一指挥问题，但在非“战时”的应急准备和应急演练等环节中，还缺乏常规和长效的协作机制。

最后，在微观层面上，政府系统内部的府际关系还存在很多缺陷，一是法律规定由县级政府承担第一响应责任的制度存在不合理之处，同时，在先期处置和上级扩大响应等问题上缺乏更加明晰的规定；二是缺乏跨区域突发事件的协同应对体制，区域援助机制在实践中导致一系列矛盾，需要加以完善；三是属地管理原则与某些特殊领域突发事件的处置以及某些部门的垂直化指挥调度系统之间存在冲突；四是各地负责应急管理工作的部门和机构在某些方面还存在权责不清、衔接不畅的情况。

三、新时代应急管理体制的主要内容

在2018年党和国家机构改革过程中，我国组建了应急管理部，整合了此前分散在11个部门的13项应急管理职能，实现了自然灾害防治、安全生产监管、消防救援等职能的初步整合。应急管理部成立之后，实现了应急管理职能、应急指挥职能以及应急救援力量的相对集中，确立了应急管理部牵头负责，其他部门辅助协同的综合性应急制度，这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，对于提升我国应急管理的规范性和科学性、统筹优化应急响应与日常管理等具有重要意义。机构改革之后，我国在应急管理领域开启了新一轮的立法和修法计划，特别是习近平总书记在2019年11月29日的中央政治局集体学习上提出要“抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规”。在这一背景下，通过修改《突发事件应对法》并将其更名为《应急管理法》来推动和巩固我国应急管理体制改革的成果，适逢其时。

在新时代背景下，我国应急管理体制改革和发展的总体目标应当是在宏观、中观、微观三个不同的层面上实现应急组织资源和能力的整合。首先，必须实现应急组织体系的多元化，改变政府一家包揽的局面，将国家、市场、社会三方面的力量有效结合，建立起“国家主导、社会参与、市场有为”的应急组织体系，尤其应当培育和发挥市场机制为社会储备应急能力的作用，同时改革社会动员机制，以互信、对等为基础建立起公私合作机制。其次，在我国的特殊背景下，在应急管理中实现党政军资源和能力的有效整合，从而使整个公共部门的能量在突发事件应对的基本法律框架内得到最大限度的发挥。再次，在政府系统内部层面，必须实现应急权责的明晰化、一致化，关键是理顺纵向、横向、斜向各层次的府际关系，在纵向府际关系中应当保证实现“重心下移”，明确地方政府对突发事件的第一响应，同时建立先期处置和上级扩大响应机制；在横向府际关系中应当完善跨区域应急管理协作机制和对口支援机制；在斜向府际关系中既要落实事发地政府的属地管理责任，又要保证特殊领域突发事件处置的专业性。最后，在微观的层面上应当实现应急管理机构的科学化，包括增强决策指挥机构的综合统筹能力，实现决策指挥和现场指挥机构的相对分离，选择恰当的应急管理日常工作机构设置模式。

我们认为，适应新时代的应急管理体制应当是在坚持“党的集中统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”等应急管理基本原则的基础之上，按照“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的方针构建新时代的中国特色应急管理体制，吸收机构改革的最新成果，明确突发事件应对中“政府与社会”“中央与地方”“条与块”“防与救”等体制问题。因此，在对《突发事件应对法》“总则”部分的修订中应当体现出这一理念。

（一）统一指挥

“统一指挥”解决的是党政军关系以及政府和部门之间的关系。这里的“统一指挥”不同于现行《突发事件应对法》第4条已经规定的“统一领导”，《突发事件应对法》所确立的统一领导原则指的是政府对各部门的统一领导，而新时代应急管理制度所强调的“统一指挥”，指的是党和政府统筹之下的“统一指挥”。在重大突发事件的应对过程中，党委、政府、军队、企业、社会组织、志愿者等多元力量短时间内在现场汇集，彼此之间互不隶属，合作困难。统一指挥可以让应急管理活动相互协调，避免“各吹各的号，各唱各的调”，防止无序与混乱，进而提高应急管理的效率。[10]在党政军关系范畴内，一方面，在党并非国家机关的情况下要体现党在突发事件应对中的统一领导地位，发挥党组织负责人在应急指挥机构中的地位和职能；另一方面，在政府不能指挥武装力量的情况下还要实现军地力量的统一指挥，实现高效处置和救援。在政府及其部门之间的分工关系中，既要保证政府作为整体对区域各种应急资源的综合统筹和统一指挥，又要完善跨区域突发事件的协作体制。因此，要真正实现“统一指挥”，就要建立突发事件应对中统筹党政军等公共部门力量和社会、市场力量的整合机制，形成一元化的应急指挥格局，不仅解决“战时”的指挥关系，还要在平时建立起常态性的统筹协调机制。对此，可以建立统筹党政权力的各级应急委员会，在平时负责决策全国或者本区域内应急管理的重大事项，在“战时”则作为应对重大突发事件的领导和指挥机构。[11]

（二）专常兼备

“专常兼备”的基本含义是应急管理要兼具常备性和专门性的部门或队伍配置，主要包括两个方面的内容。其一，在应急管理机构的设置上，自2018年机构改革之后，与应急管理部门职权对应的是自然灾害、事故灾难和综合救援的“小应急”，还有很多应急管理职能由其他部门分别承担，这个意义上的“专常兼备”强调既要有常态性、综合性的应急管理部门，发挥应急管理部门的跨灾种综合应对职能，也要有专门负责公共卫生事件和社会安全事件的卫生行政部门和公安部门，发挥其他各部门在各自职责领域内的专业优势。[12]其二，在应急救援力量的配置上，既有原公安消防部队、森林武警部队转制后与安全生产救援队伍组成的综合性常备应急救援力量，又有针对各个行业专门的应急救援力量。为了保障和提升应急救援队伍的能力，应当建立起一套应急救援队伍建设和管理的制度，通过配套出台应急救援组织方面的法律，厘清不同类型应急救援队伍的建设定位、分类管理、分级评估、培训演练、应急响应、激励保障等问题。

（三）反应灵敏

“反应灵敏”是对应急管理能力提出的新要求。适应新时代的应急管理体制要求反应灵敏，即对突发事件具有敏锐的感知力并灵活、快速地整合应急资源和队伍，对突发事件进行有效的应对。[13]具体而言，突发事件应对的负责机关在接到突发事件预警信息的时候，必须立即做出反应，研判事态，迅速调动应急储备资源和应急救援力量，并协调相关部门第一时间采取应急处置措施，防止事态的扩大、危害的蔓延。“反应灵敏”一方面要求各级政府必须提升治理突发事件的“软实力”；另一方面要求政府在将来的应急管理建设中，加大对应急科学研究的投入力度，必要时可引入民间的科研力量，开发先进的应急管理信息技术，通过提升监测预警平台的准确度和灵敏度，提升突发事件预防能力，建立跨部门的突发事件信息共享平台，建立信息评估系统等提升突发事件处置的“硬实力”。

（四）上下联动

“上下联动”指的是上下级政府及其部门之间的关系，是对《突发事件应对法》所确立的“分级负责、属地管理为主”原则的补充。分级负责原则的本意是将各级政府的应急能力和突发事件的等级、危害程度等相匹配，但是，突发事件的发生一般具有紧急性和发展性，突发事件的等级和危害难以在第一时间内判断，这就导致理论和实践出现了不对应的情况。而属地管理为主的原则虽然具有一定的合理性，但存在过于绝对化、缺乏跨区域突发事件应对机制、可能造成地方保护主义等一些“隐患”。而“上下联动”原则的引入有利于消除上述弊端。通俗地讲，“上下联动”是说上级和下级一起行动，不能由中央人民政府、上级人民政府“大包大揽”，也不能交给某一级人民政府独立负责。对于一般的突发事件，应当由属地人民政府主要负责，中央人民政府或者其上级人民政府提供指导和帮助，即要实现突发事件应对的“重心下移”，让属地政府负起责任，以较小的反应半径确保灵敏性；对于超出属地人民政府应急处置能力的突发事件，则应当让上级人民政府乃至中央人民政府及时介入，接手统一指挥，属地人民政府予以配合和协助。由于突发事件发生时的第一要务是研判事态，控制形势，采取危机预控或者处置措施，所以不管是属地的县级人民政府，还是市级、省级人民政府，在获知突发事件信息的第一时间都必须采取行动，不得推诿，并及时通知相关的单位。