第一节 决策启动

本节规定了重大行政决策的启动程序，也即决策的“动议”或“立项”环节。启动程序是重大行政决策程序的输入端口，由于实践中对其的关注不够，导致重大行政决策往往“病从源头起”。要保证重大行政决策的质量和效率，就必须严把入口关，避免重大行政决策程序启动过于随意。例如，对于涉及投资巨大的公共建设项目的重大行政决策，强化决策立项前的研究论证，既有助于遏制搞“政绩工程”“形象工程”的冲动，减少与此相关的寻租和腐败行为，还能够避免因为“一把手”专断草率上马项目，事后发现存在问题不容易刹车，或者中途不得不停止而造成巨大浪费的后果。

本节总共四条，主要包括决策启动的基本程序、如何确定决策承办单位、决策承办单位如何拟订决策草案等内容，规定了重大行政决策“要不要干”“谁来干”“怎么干起来”的程序和基本要求，对从源头上提高决策的科学化、民主化、法治化水平具有现实意义。

第十条

对各方面提出的决策事项建议，按照下列规定进行研究论证后，报请决策机关决定是否启动决策程序：

（一）决策机关领导人员提出决策事项建议的，交有关单位研究论证；

（二）决策机关所属部门或者下一级人民政府提出决策事项建议的，应当论证拟解决的主要问题、建议理由和依据、解决问题的初步方案及其必要性、可行性等；

（三）人大代表、政协委员等通过建议、提案等方式提出决策事项建议，以及公民、法人或者其他组织提出书面决策事项建议的，交有关单位研究论证。

释义

本条规定了决策启动的基本程序，包括提出决策事项建议的主体、对决策事项建议进行研究论证的要求、如何决定启动决策程序等方面的内容。

一、提出决策事项建议的主体

根据本条规定，共有三类主体可以提出决策事项建议。第一类是决策机关领导人员；第二类是决策机关所属部门或者下一级人民政府；第三类是人大代表、政协委员以及公民、法人或者其他组织。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，决策机关领导人员主要指决策机关的行政首长和分管负责人，不包括政府秘书长（政府办主任）、厅长、局长、委员会主任、科长等政府组成人员。决策机关领导人员可以通过开会、批示等方式向决策机关提出决策事项建议，再交有关单位研究论证；也可以先将决策事项建议交有关单位研究论证后，再由本人或者有关单位向决策机关提出。决策机关领导人员的决策事项建议应当明确拟解决的主要问题，以及拟交办的有关单位。

由于重大行政决策事项范围较广，提出决策事项建议的决策机关所属部门一般包括决策机关的组成部门、直属机构、特设机构、办事机构、派出机构，也包括法律法规授权履行行政管理职能的机构及其他有关单位。决策机关所属部门或者下一级人民政府提出决策事项建议，一般应当以正式请示报送决策机关。

重大行政决策具有公共性，往往关系到公众的切身利益，不仅要保障公众对“怎么干”的发言权，还需要公众参与到“干什么”的决策中来，这是民主决策原则的应有之义。行政机关在项目启动环节就应广泛听取社会各方面的意见和建议，而不能把决策程序当作纯粹的内部工作流程来看待。因此，本条规定人大代表、政协委员以及公民、法人或者其他组织可以提出决策事项建议。人大代表、政协委员一般通过代表建议、委员提案的方式提出重大行政决策事项建议，由人大、政协转交决策机关及其所属部门办理。公民、法人和其他组织可以直接向决策机关提出决策事项建议，由决策机关转交有关单位研究论证；也可以先向决策机关所属部门提出建议，由该部门研究论证后决定是否向决策机关提出正式建议。为保证重大行政决策立项的质量和严肃性，公民、法人或其他组织提出决策事项建议的，应当以书面方式提出。建议应当写明拟解决的主要问题和建议理由。有条件的，鼓励一并写明法律法规和政策依据、解决问题的初步方案、必要性和可行性分析，并附其他相关材料。

此外，上级行政机关交办的任务也可能间接引发决策启动程序。如果上级行政机关交办的任务比较明确，可以直接执行，下级行政机关就不需要按照决策启动程序研究论证、再次决策。如果上级行政机关只提出要求、目标，下级行政机关为落实要求、实现目标还需要制定具体的实施方案，且该实施方案属于重大行政决策事项的，也需要按照本条规定的程序研究论证，再决定是否启动决策程序。

二、决策事项建议应当经过研究论证

为解决目前重大行政决策实践中可能存在的立项随意和不够科学等问题，本条将研究论证作为启动决策的前置环节。即便是决策机关领导人员提出的决策事项建议，也要经过有关单位研究论证，以增强决策事项建议的规范性和科学性。

在条例起草过程中，一些地方提出，为保证行政效率，建议缩小对决策事项建议研究论证的适用范围，对领导人员和有关部门提出的决策事项建议可以直接决定启动，研究论证程序主要适用于人大代表、政协委员或者公民、法人、其他组织提出的决策事项建议。条例最终并未采纳这种观点，主要是因为实践中随意启动决策程序的问题十分突出，一些未经充分研究的项目匆匆上马或者进入决策程序，既造成了公共资源的严重浪费，又给行政机关工作人员带了繁重的工作负担。在决策前期把研究论证工作做足做好，既有助于科学决策，减少执行过程中的反复，提高决策的整体效率；又有助于保护决策机关领导人员和行政机关工作人员，降低决策失误的追责风险，减轻不必要的工作负担。

决策机关领导人员、人大代表、政协委员、公民、法人或其他组织提出决策事项建议后，需交有关单位研究论证。这里的“有关单位”，主要指决策机关所属部门及下一级人民政府。承办单位应当研究论证拟解决的主要问题、建议理由、法律法规和政策依据、解决问题的初步方案、必要性和可行性等。研究论证结果应以书面请示报告报送决策机关。承办单位在研究论证过程中，可以借用“外脑”，委托科研机构、企事业单位及专家学者等开展研究论证，或者听取他们的意见建议。

三、决策机关决定是否启动决策程序

有关单位经过研究论证，并向决策机关正式提交请示报告后，由决策机关决定是否启动决策程序。本条没有规定决策机关必须以什么形式或程序作出决定。从地方立法及实践情况来看，决策机关怎样作出决定差异较大。有的地方只能由行政首长决定是否启动决策程序，有的地方规定部分事项可以由分管领导决定，有的地方由政府办公会、专题会决定，还有的地方则由政府全体会议或者常务会议讨论决定。不同地方、不同层级的决策机关，不同内容、不同性质的决策事项建议，决策启动程序不尽相同。决策机关如何决定，属于行政机关内部运转流程，无需统一规定，具体方式可由地方根据相关法律规定、工作规则、实际需要自行掌握。对于特别重大的决策事项建议，需要向同级党委或人大常委会请示报告的，决策机关应当按照规定及时请示报告。

对于人大代表、政协委员、公民、法人或者其他组织提出的决策事项建议，如果涉及公众切身利益，或者引发社会高度关注，决策机关应当就是否启动决策程序及其理由及时向建议提出人员作出反馈，必要时可以公开反馈。其他决策事项建议，有条件也应及时反馈。

第十一条

决策机关决定启动决策程序的，应当明确决策事项的承办单位（以下简称决策承办单位），由决策承办单位负责重大行政决策草案的拟订等工作。决策事项需要两个以上单位承办的，应当明确牵头的决策承办单位。

释义

本条是关于决策机关明确决策承办单位的规定。

关于确定决策承办单位的主体。在地方有关规范重大行政决策程序的立法和实践中，确定决策承办单位的方式包括：依照法定职权确定、行政首长确定、分管领导确定、政府办公会议或者政府办确定。如何确定承办单位属于政府内部工作流程，并非仅存在于重大行政决策程序中。因此，本条只原则性规定“应当明确决策事项的承办单位”，具体由谁来确定，则由地方政府根据行政规则、工作惯例、实际需要自行掌握。

关于决策承办单位的具体范围。从地方实践来看，承办单位可以是下一级政府，本级政府的组成部门、直属机构、特设机构、办事机构、派出机构、法律法规授权履行行政管理职能的机构及其他有关单位。本条对此未作限定，由地方政府根据实际需要自行掌握。决策事项需要两个以上单位共同承办的，应当明确牵头的决策承办单位，一般情况下牵头单位为一个。

决策承办单位除拟订重大行政决策草案外，还要负责做好听取公众意见、组织专家论证、开展风险评估、送请合法性审查、提交决策机关讨论等工作。

第十二条

决策承办单位应当在广泛深入开展调查研究、全面准确掌握有关信息、充分协商协调的基础上，拟订决策草案。

决策承办单位应当全面梳理与决策事项有关的法律、法规、规章和政策，使决策草案合法合规、与有关政策相衔接。

决策承办单位根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测。

有关方面对决策事项存在较大分歧的，决策承办单位可以提出两个以上方案。

释义

本条是关于决策承办单位如何拟订决策草案的总体性规定。

好的重大行政决策必须以决策承办单位扎实细致的工作为基础。只有决策承办单位在其职责范围内积极做好决策有关的准备和支撑工作，做到情况明确、问题清楚、方案科学、措施可行、依法合规，决策机关才能及时正确作出决策。因此，本条例规定了决策承办单位的职责，明确决策过程中的各项具体工作由决策承办单位及相关单位承担，通过管住决策承办单位从而约束决策机关及其领导人员，为决策机关科学、民主、依法决策提供有力保障。

一、拟订决策草案的基本要求

由于决策内容、性质、影响范围等方面的差异，不同的决策事项在决策草案的拟订程序上存在一定区别。但有一些基本原则，普遍适用于各类决策草案的拟订过程，需要所有决策承办单位认真遵守。

一是广泛深入地开展调查研究。为了全面充分掌握有关情况，决策承办单位要拓展调研渠道、丰富调研手段、创新调研方法，把走出去调研和请进来调研、实地调研和案头调研、综合调研和专题调研结合起来，多层次、多方位、多渠道开展调查研究。有条件的地方可将线下调查与线上调查相结合，在有效开展线下调查的同时，充分利用互联网、云计算等现代化手段采集大数据信息，实现跨区域、跨群体的海量数据分析和动态追踪调研。调研过程中要注重点面结合，在全面了解整体情况的同时，选准有代表性的正反面典型案例，运用“解剖麻雀”的方法进行剖析，集中精力对问题进行更为系统、深入、细致、透彻的分析。要切忌调研中的形式主义，防止为了调研而调研，不搞“出发一车子、开会一屋子、发言念稿子”式的调研，不搞“作秀式”调研，真正通过调查研究掌握实情、了解民意。

二是与各方面充分沟通协商。决策承办单位应与各方面做好沟通协调，力争将矛盾争议化解在决策草案拟订环节，为决策机关高效决策提供良好基础。为此，决策承办单位既要做好与党政机关各单位之间的协商协调，力求各单位之间达成一致意见，又要充分吸纳公民、法人及其他组织的意见，凝聚最广泛的社会共识。在听取各方面意见的过程中，决策承办单位要系统、周密地考虑问题，既要看各方面的意见是什么，更要把意见背后的利益诉求和利害关系分析透彻。决策承办单位要努力站在决策机关的角度，统筹兼顾各方意见，认真权衡利弊得失，形成具有针对性、指导性、操作性的决策草案。

三是力求决策草案详尽完备。为了使决策机关充分了解有关情况，科学合理作出决策，决策承办单位应尽可能使决策草案精细完善。决策草案应当对决策的背景情况、必要性和可行性、主要思路、重点难点问题、征求有关单位和公民意见的情况、进行专家论证和风险评估的情况、各方面对决策主要问题的不同意见及其协调处理情况等作出说明。报送决策草案时，有条件的还应当同时报送国内外有关情况，以及调研报告、考察报告、相关数据等参考材料。

二、全面梳理有关法律法规政策

在起草本条例、进行立法调研和征求意见的过程中，不少地方的同志提出，很有必要在决策草案拟订之初就对合法性问题进行研究论证。一方面，这样做可以将一些与现行法律法规规章有冲突的决策事项尽早排除，避免行政资源浪费。另一方面，相比负责合法性审查的部门，决策承办单位更了解本领域的法律法规规章，提前审查有助于减少合法性审查部门的疏漏和审查压力。《条例》最终采纳了这种意见。实践中，有的地方已经明确要求，在决策草案拟订过程中，应由决策承办单位的法制机构进行合法性论证或者初审并出具书面意见，作为送请合法性审查的材料之一。与此类似，决策承办单位提前梳理与决策事项有关的政策，可以保证决策草案与有关政策更好衔接，减少政策“打架”、朝令夕改等问题。

三、进行成本效益分析

成本效益分析是通过比较项目的全部成本和全部收益来评估项目价值的一种经济决策方法。采用成本效益分析方法，将决策中涉及的各种成本和收益一一列出，将不确定因素转化为可供评估的不同变量，并加以系统分析，可以得出较为科学合理的决策方案。

随着经济的发展，政府投资项目日益增多，人们逐渐开始重视政府投资的经济和社会效益。以此为契机，成本效益分析法在实践中得到了迅速发展，被多国政府广泛采用。在国外，它最早被运用于水坝建设，包括水力发电、洪水控制、灌溉、旅游的成本效益分析上，近年来扩展应用到交通、城市化改造等公共项目甚至与经济效益联系不大的项目上。有的国家已将成本效益分析作为重大行政决策的法定考察规则。

实践证明，将成本效益分析应用于重大行政决策，有利于提高决策的科学性，符合行政法中比例原则的要求。在条件允许的情况下，本条例鼓励决策承办单位尽可能对决策事项进行成本效益分析。特别是对于重大公共建设项目的决策，一般应当进行成本效益分析。

相比于经济决策，重大行政决策的成本和收益更加广泛，也更不确定。除可以计算的直接经济成本和收益外，重大行政决策在社会、环境等方面的成本和收益可能更加重要。应考虑的成本和收益因素至少包括：直接经济成本和收益；间接经济成本和收益；行政相对人权利的减损和实现程度；公共安全、卫生、健康、资源环境方面的成本收益；公共生活的便利程度；人民群众的满意度和支持度；对历史文化产生的影响；等等。

在进行成本效益分析时，决策承办单位一般要提出解决问题的多种方法，尽量明确地列出可能付出的成本以及带来的收益。可以量化的指标应尽可能量化，难以量化的指标应详尽描述可能产生的后果。在综合分析的基础上，决策承办单位最后选择一种最优方案，作为起草决策草案的蓝本。对于专业性、技术性较强的决策事项，以及定量分析工作较多的决策事项，决策承办单位可以委托专家或专业机构进行成本效益分析。

四、有关方面存在较大分歧的，决策承办单位可以提出两个以上方案

当不同的政府部门之间，以及社会公众、专家学者等对决策事项存在重大分歧时，决策承办单位可以起草两个以上方案。如果重大分歧涉及决策事项的整体方向，决策承办单位可以起草两个自成一体、系统完整的决策草案。如果重大分歧只涉及决策事项的关键局部问题，决策承办单位可以形成两个针对该问题的局部方案，不必一定形成两个完整的决策草案。决策承办单位提出两个以上方案后，这些方案一般应全部出现在后续的决策程序中。

第十三条

决策事项涉及决策机关所属部门、下一级人民政府等单位的职责，或者与其关系紧密的，决策承办单位应当与其充分协商；不能取得一致意见的，应当向决策机关说明争议的主要问题，有关单位的意见，决策承办单位的意见、理由和依据。

释义

本条是关于决策承办单位征求有关单位意见的规定。

重大行政决策往往涉及多个部门的职责，会对多个领域产生较大影响。为了审慎稳妥拟订决策草案，决策承办单位应当就涉及其他部门职责或者与其他部门关系紧密的事项征求有关部门意见，并与其保持密切联系，进行充分协商。例如，决策事项涉及部门职责分工、行政许可、财政支持、税收优惠政策的，应当征得机构编制、财政、税务等相关部门同意。决策事项涉及党的机关、群团组织及其他企事业单位的，也应当及时征求意见，进行充分协商。

决策过程中，可能出现有关部门之间存在重大分歧影响决策进度的情形。为了避免拖延，决策承办单位应当主动与有关部门做好沟通协商，争取在决策草案起草阶段化解分歧。承办人和承办处（科）室要切实担起责任，提高沟通协调能力，尽量避免将矛盾上交。承办人和承办处（科）室解决不了的，承办单位负责人应当出面沟通协调，避免将一般性分歧推给决策机关。经多次协调仍不能达成一致的，决策承办单位应当向决策机关说明争议的主要问题、有关单位的意见，以及决策承办单位的意见、理由和依据，由决策机关领导人员进行协调，或者由决策机关作出决定。