作者的话

行政执法者如何正确理解行政执法，如何向社会公众、执法相对人、执法领导者、监督者、指导者正确说明行政执法，如何正确解释一个行政执法决定，如何正确作出一个行政执法决定，这些都是行政执法实践者和研究者需要认真思考的重要行政执法问题，也是本书的研究内容。

本书侧重行政执法解释和行政执法决定方法，也是笔者构筑的行政执法基本知识“三部曲”理论、技术和实务的第三部——行政执法技术方面的书籍。在法学上，法律解释一直作为法律技术存在，在行政执法学上我们也将行政执法解释作为行政执法技术。同时，本书还是《普通行政执法学》行政执法要件要素研究的深化，《普通行政执法学》侧重的是执法组织方面权力行使要件要素，本书则侧重于执法相对人方面法律行为构成要件要素，通过确定要件要素来探寻行政执法决定的方法，这是一种法学方法。行政执法技术、行政执法解释、行政执法要件、行政执法决定方法四者之间的关系是，行政执法技术包含行政执法解释，行政执法解释的对象是行政执法要件，行政执法解释的目的是通过解释执法要件来探寻正确作出行政执法决定的方法，技术和解释都是实现正确作出行政执法决定这一目的的手段，行政执法要件贯穿于其他三者之中。所有的行政执法知识都是为实践中行政执法办案服务的，从突出知识实践性的角度确定了本书书名。

第一章概括介绍了法律解释方面的一般知识，主要观点是，法律概念的内涵对立法者来说应当是确定的，不确定的是法律概念的外延以及表示法律概念的法律语词，对于执法者来说，关键是要通过法律语词弄清法律概念的内涵即立法者原意，以此正确把握行政执法依据。本章中着重提出了行政执法解释是对行政执法活动的解释，是对以决定要件为中心的行政执法要件要素的解释，而不是对行政法的解释，两种解释有联系，但存在很大差别。法律解释和行政法解释不是本书的主要讨论内容，但属行政执法必要知识。

第二章讨论了行政执法解释主体和解释对象，他们都是从“谁决定，谁解释”这一解释原则推导而来的。行政执法解释的主体是作出执法决定的执法组织和每一个参与决定作出的执法人员，行政执法解释的对象是决定要件以及构成决定的各种行政执法要件要素，重点讨论了几种分类要件。同时，提出行政执法解释一体性概念，讨论了行政执法解释维度问题。

第三章讨论了行政执法解释的四个准则，即遵循决定原意，具有材料支撑，坚持执法话语，运用理论解释。这四个准则是行政执法及其解释工作中应当坚持的工作准则，能够保证行政执法及其解释在大方向上不出差错。不遵循决定原意会造成法律执行错误或者违背行政诚信原则，没有材料支撑的行政执法是一种武断和任性，不坚持执法话语则会导致执法正当性大大削弱，执法重点也会相当模糊，难以提高执法绩效，不运用理论解释就会偏离法律理性，不利于社会进步，而不运用常识解释，则会使行政执法因为违背人性难以容于社会。

第四章是本书的重点，讨论的是行政执法解释方法问题。行政执法解释方法就是行政执法决定方法，它们以行政执法要件要素相连接，通过解释作为行政执法解释对象的行政执法要件要素的方法来达到探寻行政执法决定一般方法的目的。构成要件方法是法学理论界和法律实务界普遍承认的一种正确认识和适用执行法律的科学方法，是一种法治思维方式，是法律“三段论”这种最重要法律思维方式的组成部分。构成要件方法同样适用于以法律性为第一性的行政执法，是形成行政执法理由、作出行政执法决定的必备方法。行政工作存在“重点工作”思维，行政执法构成要件就是行政执法办案知识的重点。在这一章中我们参考法学上，特别是同为公法理论的刑法学上的要件理论，系统性构建了行政执法（行政法）要件体系，讨论了行政执法构成要件的基本含义、结构、类别、地位等问题，着重通过理论和列举大量事例的方式讨论了规范要件和要件事实的确定方法问题，对于在无法确定案件要件事实的情况下如何作出执法决定进行了分析。

本书的阅读对象为行政执法人员，执法领导者、指导者、监督者和行政执法研究者，写法上力求简洁明了，深浅适度。全书围绕行政执法要件、行政执法事项、行政执法案件来解释行政执法，探求行政执法决定方法。要完全理解本书内容需要联系《普通行政执法学》和《行政执法重点实务业务工作》，它们是行政执法基本知识整体中技术、理论和实务的一部分，要理解整体先要理解部分，要理解部分先要理解整体，即所谓的解释循环，对任何知识的理解学习都是在这种解释循环中不断深化的。

这些年，随着对行政执法研究和实践工作的深入，笔者越来越感觉到现有行政法学理论体系在整体构架和具体内容上还有非常大的改进空间。无论2000年开始在基层从事执法指导监督工作，还是2006年调到省上从事执法指导监督工作，这20年来，在行政法实践中，很少看到省、市、县三级行政法实践工作者运用行政法理论解决行政法实践问题，无论是在行政立法还是在行政执法、行政司法工作中均是如此。这种情况与刑法理论的应用形成了强烈反差，仅就刑事执法而言，刑事执法办案言必称犯罪构成要件已是共识。就行政执法而言，从整体来说，当前实践中执法人员还基本没有行政执法要件要素这种观念，还处在自发的各说各话的阶段，这显然不是一种法治思维、法治方式，不形成统一以行政执法要件为中心的执法话语体系，如何真正提高执法质量和效率呢？造成这种情况的原因固然很多，其中的重要原因是现有的行政法学理论知识体系和行政法教育在一定程度上脱离了行政法实践实际，它更多的是一种行政立法和行政司法理论教育，而很少是行政执法理论教育，行政法实践首先应当是行政执法实践，其次才是行政立法和行政司法实践，“政府是执法主体”，而不是立法主体或司法主体。既然我们将行政法学定位为应用理论，就应当围绕行政执法实践这个行政法实践中心去系统性建构理论，既不能以行政立法、司法为中心，也不能离行政执法实际太远。

实现以问题为导向，保持行政法学长久的生命力和旺盛的应用力，可以对现有行政法学理论体系作以下改进：明确地将行政法学理论体系划分为行政立法学、行政执法学和行政司法学三个方向，将这种分类方法作为行政法理论的主要分类方法之一（与主体论、行为论、监督救济论分法同等重要）。在行政立法学上，主要研究行政立法理论，行政立法政策，行政立法技术，以回应“科学立法”的实践需要。在行政执法学上，主要研究行政执法理论，行政执法技术，行政执法实务（制度），将行政执法要件要素贯穿始终，以回应“严格执法”的实践需要。在行政司法学上，主要研究行政诉讼和行政复议理论，行政诉讼和行政复议技术，行政诉讼和行政复议实务（制度），以回应“公正司法”的实践需要。同时，建立健全三个类别系统的大学教育和岗前、岗中培训体系，分类别地加强行政法治理论和实践人才培养培训力度，真正实现行政法理论和实践知识“所学即所用”“所用即所学”。实现以上两点，将会极大提高行政法学应用能力，会更好地促进我国行政法治水平的提升，对于形成以行政执法要件为中心的统一执法话语体系、提升行政执法质效，更是非常重要的。

就形成统一行政执法话语体系而言，实践中已经建立起各种行政执法事项清单，下一步就要将这些清单执法事项科学细化，特别是依法正确确定执法事项要件要素并落实到具体的执法案件之中，这将显著地促进统一执法话语形成，显著地提高行政执法质效。行政执法办案是行政执法的“本”，行政执法质效提升主要是通过一个个执法案件的高水平办理体现，行政执法制度主要是为提升行政执法质效目的存在的，最终都必须落脚在执法办案这个“本”上。我们看一个行政执法单位工作如何，不仅要看它有多少制度，更要看它是否办案，案件办得怎么样，在案件中把相关制度落实得怎么样。执法人员的水平主要体现在执法办案中，执法领导者、指导者、监督者的水平也主要体现在对执法案件的领导、指导、监督上，行政执法理论和实践工作一定要以行政执法办案为中心，以提升行政执法办案质效为目的。

以行政执法要件要素来解释行政执法活动，不仅对实践中执法办案和提升行政执法质效具有极其重要的理论和现实意义，对于统一法律执行也具有特别重要的意义。就拿行政执法与刑事司法衔接来说，如果不在理论和实践上建立健全行政执法要件要素体系并与犯罪构成要件对接，形成较为统一的认识，则无论将两法衔接程序、手续规定得多么完备细致，行政违法案件移送为刑事犯罪案件都会存在很大困难，因为两种案件的转化缺乏要件要素这种基本接口。行政执法系统内部案件处理的统一、行政执法与民事司法案件的衔接以及行政执法与监督行政执法（包括行政诉讼、复议等）的统一，也都涉及行政执法要件要素问题。行政执法要件要素是统一法律执行在行政执法上的一个基本问题，也是统一法律执行对行政执法的一项基本要求，目前来看，要统一各类法律执行（适用）必须以（构成）要件要素为共同基础，（构成）要件要素是各类法律执行（适用）的共同话语。上述观点以及本书内容都只是笔者在借鉴前人智慧基础上的个人思考，还有很多需要讨论的地方，仅作抛砖引玉之用。

我国行政法学家姜明安教授指导了本书写作，中央党校（国家行政学院）李勇教授，西北政法大学姬亚平教授，司法部行政执法协调监督局赵振华局长，原国务院法制办谢莉处长，司法部行政执法协调监督局袁雪石、彭飞、我的师弟宫建、赵楠等同志为本书完善提出了宝贵意见。陕西省司法厅董劲威、姚会芳副厅长、梁云波处长给予了支持。一并表示诚挚谢意。

中国法制出版社谢雯同志已经是我第三本书的责编了，为这三本书的出版发行做了大量艰苦细致的工作，认真负责，真诚热心，处处为读者和作者着想，给我留下了深刻印象，深表感谢。

2019年7月于陕西省司法厅