07 建设工程质量管理领域行政处罚利害关系的认定

（最高人民法院第一巡回法庭2019年第3次、第8次法官会议纪要）

【会议日期】2019年3月27日

【主持人】郭修江

【出席法官】杨志华、熊俊勇、刘艾涛、寇秉辉

基本案情

2015年3月31日，广东省住建厅建材打假抽检小组对浈江建筑公司建设的“百旺花园”住宅小区进行建筑材料抽检。《现场检查笔录》显示，2015年3月31日，广东省住建厅工作人员在浈江建筑公司施工现场抽取电线和水管两种建筑材料；《现场抽检项目表》记载，电线电缆规格型号450/750V2.5平方毫米，取样要求（必检）1组25米，取样要求（留样）1组25米，是否允许复检注明为“否”；《抽样信息登记表》显示，科彩牌2.5平方毫米的铜芯聚乙烯绝缘电线抽样数量必检25米，留样25米；该批次产品总量37×100米，已使用数量27×100米，库存数量10×100米。根据浈江建筑公司提供的购买产品的销售清单显示，2014年12月6日，东联电线厂向浈江建筑公司销售科彩牌2.5平方毫米电线37扎，价值4255元；1.5平方毫米电线21扎，价值1470元。2015年4月10日，广东省建设工程质量安全监督检测总站出具《电线电缆检验报告》，结论：所检项目中导体直流电阻不符合GB/T5023.3-2008的标准要求，其余项目符合该标准的要求。

广东省住建厅于2015年6月2日立案调查。根据浈江建筑公司提供的《中标通知书》和《标准施工合同》显示，案涉百旺花园工程项目合同中标价为57728639.91元，包括3栋16层的商住楼（基地面积1334.27平方米，建筑面积25465.7平方米，含地下室架空层）和1栋1层商业楼（基底面积1033.34平方米，建筑面积1033.34平方米）。浈江建筑公司提供的百旺花园（1～4栋配电部分）预算书和补充协议显示该部分配电工程预算价为987392.96元。2015年6月4日，浈江建筑公司的材料采购员吴某接受调查询问时称电线是东联电线厂生产的，并告知具体经销商名称和地址、经营者。2015年7月22日，浈江建筑公司立即进行了整改。

2015年7月27日，广东省住建厅向浈江建筑公司作出粤建执告〔2015〕19号《行政处罚意见告知书》及粤建执告〔2015〕18号《行政处罚听证告知书》，告知拟对浈江建筑公司处以工程合同价款57728639.91元的2%，即1154572.80元的罚款，且告知浈江建筑公司享有陈述和申辩的权利以及要求举行听证的权利。广东省住建厅并于同日作出粤建执改〔2015〕20号《责令改正通知书》，责令浈江建筑公司立即改正违法行为。浈江建筑公司于2015年7月29日收到上述两份告知书及通知书，并及时进行了整改。至2015年8月12日，浈江建筑公司在规定期限内未提出陈述和申辩，亦未提出听证要求，广东省住建厅作出粤建执罚〔2015〕10号《行政处罚决定书》（以下简称10号处罚决定），并通过邮递方式将该决定书送达给浈江建筑公司。2015年8月17日，浈江建筑公司法定代表人签收该决定书。2015年9月1日，浈江建筑公司向广东省住建厅缴纳全部罚款1154572.80元。

2016年8月1日，浈江建筑公司以因购买使用东联电线厂生产的伪劣电线遭受建筑行政处罚为由，提起民事诉讼，请求东联电线厂赔偿罚款1154572.80元。2016年8月21日，东联电线厂向广东铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求撤销10号处罚决定。2016年9月13日，韶关市浈江区人民法院以该案民事诉讼须以本案行政诉讼审理结果为依据为由，裁定中止民事诉讼。

广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初594号行政判决认为，浈江建筑公司提供产品销售清单等证据，与广东省住建厅提供的《现场检查笔录》等相印证，共同证实10号处罚决定中认定的不合格科彩牌电线系由东联电线厂生产，对该产品的生产者产生影响，故东联电线厂与被诉行政处罚决定存在利害关系。东联电线厂于2016年8月收到浈江建筑公司的民事起诉状副本和相关证据材料后才得知10号处罚决定，故东联电线厂于2016年8月26日提起本案诉讼，并未超过六个月的法定起诉期限。广东省住建厅已查明浈江建筑公司购买的不合格电线价值仅为4255元，主要用于楼梯间照明，属于配电工程，使用数量少，且未造成后果，浈江建筑公司主动配合调查并及时进行纠正，违法情节轻微。广东省住建厅以合同总价57728639.91元为基准对浈江建筑公司处以2%的罚款1154572.80元，违反比例原则，明显不当，依法应予撤销。此外，广东省住建厅在《现场抽检项目表》中是否允许复检栏注明“否”，且未将核心证据《电线电缆检验报告》送达给浈江建筑公司，程序违法。广东省住建厅未通知具有利害关系的东联电线厂参与调查处理，不利于对生产者的权益保障。遂判决撤销10号处罚决定。广东省住建厅不服，提出上诉。

再审期间另查明，2015年1月7日，广东省住建厅印发《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准适用规则（工程建设与建筑业类）》《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（工程建设与建筑业类）》，自2015年7月1日起施行。根据违法情节和后果，《建设工程质量管理条例》第六十四条的处罚自由裁量基准分为“轻微”“一般”“严重”三个档次，其中“轻微”是指“未造成后果或造成轻微危害后果”，处罚为“责令改正，对施工单位处以工程合同价款2%以上2.5%以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额5%以上6.5%以下的罚款”。2015年3月31日，《现场抽检项目表》备注：“2.被检方对此次抽检结果有异议可申请第三方质检机构复检”。被检方代表何某石在《现场抽检项目表》上签字确认。2015年6月4日，广东省住建厅向浈江建筑公司安全生产负责人马某调查，询问其“百旺花园”项目现场有无建立材料进场检验台账，马某回答称没有。2015年7月9日，广东省住建厅就浈江建筑公司使用不合格建筑材料案件召开集体讨论。

广东省高级人民法院（2017）粤行终1486号行政裁定认为，行政诉讼法上的“利害关系”是指行政行为可能对当事人的合法权益产生行政法律意义上的直接的、客观的、实质的影响。从《建设工程质量管理条例》的立法目的和具体规定来看，建设行政主管部门实施建设工程质量监管的对象是建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位等工程责任主体。对于在施工中使用不合格的建筑材料的违法情形，建设行政主管部门的法定处罚对象是施工单位，并不涉及该建筑材料的生产、销售、运输等其他环节，亦不会处罚相应的生产单位、销售单位等主体。而且，该条例也没有规定建设行政主管部门在对施工单位进行处罚时负有一并考量和保护相关建筑材料的生产单位、销售单位等相关民事权益的义务以及负有告知并听取他们陈述、申辩的义务。据此，东联电线厂作为案涉建筑材料生产单位，与广东省住建厅对施工单位浈江建筑公司的违法行为作出的行政处罚之间并无行政法律上的利害关系，无权针对该处罚提起行政诉讼。浈江建筑公司所承担的行政责任不等同于东联电线厂在民事诉讼中应承担的民事责任，两者之间是不同性质的法律关系。《中华人民共和国产品质量法》（2009年修正）所涉及的行政职能部门是产品质量监督行政部门，而非建设行政主管部门，所调整规范的法律关系并非本案诉争的建设工程质量监管关系。遂裁定撤销一审行政判决，驳回东联电线厂的起诉。东联电线厂不服，申请再审。

最高人民法院（2019）最高法行再107号行政判决认为，建设工程使用的建筑材料属于产品范围，10号处罚决定认定科彩牌电线不合格，客观上也是对建筑材料的产品质量作出负面评价，必然对该产品的生产者产生不利影响。因此，东联电线厂与10号处罚决定具有利害关系。广东省住建厅作出10号处罚决定，证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决撤销一审判决、二审裁定，驳回东联电线厂的诉讼请求。

法律问题

1.建筑材料生产者与建设工程质量管理领域的行政处罚是否具有利害关系；2.对建筑材料未经检验在工程施工中使用应如何定性及处罚。

法官会议意见

建设行政主管部门以产品使用者未按规定对使用的建筑材料进行检验作出的行政处罚决定，由于建设工程使用的建筑材料属于产品范围，客观上也是对建筑材料的产品质量作出负面评价，必然对该产品的生产者产生不利影响，即生产者可能会因此承担《中华人民共和国产品质量法》所规定的行政处罚。在此情形下，生产者与处罚决定具有利害关系。

《建设工程质量管理条例》第六十四条、第六十五条都是为了确保工程质量和安全，要求对建筑材料应当进行检验后才能在工程施工中使用。但是，第六十五条的规定主要是对施工单位建立和落实检验、检测制度的要求，防止把不合格材料、构配件使用到工程上。第六十四条则是强调对将不合格建筑材料用于施工的行为的处罚。从处罚程度来看，第六十四条规定的处罚力度明显重于第六十五条，这主要是因为违反第六十四条规定的行为，必然严重危及工程质量，损害国家和公众的利益，需要加大对此类违法行为的处罚力度。对于施工单位未按规定对建筑材料进行检验并在施工中使用该不合格建筑材料的，应当适用《建设工程质量管理条例》第六十四条进行处罚。

意见阐释

一、关于东联电线厂是否与10号处罚决定具有利害关系

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对上述法条规定的“利害关系”既不能过分扩大理解，认为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系，也不能过分限制理解，将“可能性”扩展到必须有充分证据证实被诉行政行为影响其实体权利。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告资格的重要标准。具体而言，在确定原告资格时，要以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法是否要求行政机关考虑和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否具有“利害关系”的重要标准。需要注意的是，这里所指的行政实体法应当作为一个体系进行整体考察，即不能仅仅考察某一个法律条文或者某一个法律法规，而应当参照整个行政实体法律规范体系、该行政实体法的立法宗旨和目的、作出被诉行政行为的目的和性质，来进行综合考量，从有利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益的角度出发，对“利害关系”作出判断，以提高行政争议解决效率、降低当事人维权成本。

《中华人民共和国产品质量法》第二条第三款规定，建设工程不适用本法规定；但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定。根据该法第四条、第四十九条的规定，生产者、销售者须承担产品质量责任，生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，会受到产品质量监督部门作出的包括责令停止生产、销售、没收产品、并处罚款、没收违法所得等行政处罚。本案中，广东省住建厅作出的10号处罚决定认定浈江建筑公司未按规定进行检验，使用了不合格的科彩牌电线，对浈江建筑公司处以罚款。结合广东省住建厅在作出行政处罚过程中认定的证据，案涉的不合格电线系由东联电线厂生产。广东省住建厅虽然是对产品使用者就建设工程质量问题作出行政处罚决定，但由于建设工程使用的建筑材料属于产品范围，该处罚决定认定科彩牌电线不合格，客观上也是对建筑材料的产品质量作出负面评价，必然对该产品的生产者产生不利影响，即生产者可能会因此承担《中华人民共和国产品质量法》所规定的行政处罚。因此，东联电线厂与10号处罚决定具有利害关系。二审认为，建设行政主管部门实施建设工程质量监管的对象、处罚对象均不涉及建筑材料的生产、销售、运输等环节，《建设工程质量管理条例》也没有规定进行处罚时负有一并考量和保护相关建筑材料生产单位、销售单位相关民事权益的义务及告知义务，因此东联电线厂欠缺本案行政诉讼的原告主体资格，并据此裁定驳回东联电线厂的起诉。二审的上述观点，系将对建设材料的处罚行为孤立地放在《建设工程质量管理条例》中进行分析，忽视了该行为同时对建设材料的生产单位也会产生包括行政法意义上的不利影响，没有结合《中华人民共和国产品质量法》的规定，对建设工程质量监管与产品质量监督存在竞合的情形进行综合考量，适用法律错误，应予以纠正。因此，接下来需要讨论的问题是，广东省住建厅作出的10号处罚决定是否具有合法性。

二、关于10号处罚决定的合法性

对于广东省住建厅作出的10号处罚决定是否具有合法性，需要从以下三个方面进行讨论，即处罚决定认定的违法事实是否清楚，处罚决定适用法律是否正确，以及处罚决定作出的程序是否符合法律规定。

（一）关于违法事实的认定

《中华人民共和国建筑法》第五十九条规定，建筑施工企业必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同的约定，对建筑材料、建筑构配件和设备进行检验，不合格的不得使用。该法第七十四条规定，建筑施工企业在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有其他不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的行为的，责令改正，处以罚款；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书；造成建筑工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《建设工程质量管理条例》第二十九条规定，施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用。上述条文规定的是建筑工程施工活动中对建筑材料、构配件、设备及商品混凝土的检验制度，该检验制度是施工单位质量保证体系的重要组成部分，是保障建筑工程质量的重要内容。施工单位应当结合实际建立健全建筑材料检验管理制度，在施工中严格遵照工程设计要求、强制性标准的规定和合同约定，委派专人负责，对工程上使用的建筑材料按照要求进行检验并设置检验台账，以书面方式记录检验结果。

本案中，经过广东省住建厅调查核实，“百旺花园”项目现场并未建立材料进场检验台账，未对用于施工的建设材料进行检验。广东省建设工程质量安全监督检测总站出具的《电线电缆检验报告》结论为，对“百旺花园”小区抽检的2.5平方毫米铜芯聚乙烯绝缘电线所检项目中导体直流电阻不符合标准要求。该部分电线已经用于工程中的楼梯间照明，尚未造成后果。广东省住建厅根据上述调查认定的事实，认为浈江建筑公司未按规定进行检验，在工程施工中使用不合格的电线，具有事实根据和法律依据，浈江建筑公司对上述事实亦未提出异议。广东省住建厅对浈江建筑公司的违法行为定性准确，证据确凿，本院予以确认。

（二）关于10号处罚决定的法律适用问题

《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，对于施工单位未按规定对建筑材料进行检验，并且在施工中使用了该不合格建筑材料的情形，应当适用《建设工程质量管理条例》第六十四条还是第六十五条进行处罚，需要结合《建设工程质量管理条例》的规制目的、规范对象进行具体分析。《建设工程质量管理条例》第六十五条是对施工单位在施工过程中，未按规定对材料、构配件、设备和商品混凝土等进行检验或者未对涉及结构安全的试块、试件以及有关材料取样检测的处罚措施的规定。《建设工程质量管理条例》第六十四条则是关于施工单位偷工减料、使用不合格建筑材料或不按规定施工的处罚规定。从条文设置的目的来看，两个条文都是为确保工程质量和安全，要求对建筑材料应当进行检验后才能在工程施工中使用。但是，第六十五条的规定主要是对施工单位建立和落实检验、检测制度的要求，防止把不合格材料、构配件使用到工程上。该条强调的是对检验检测制度的落实，具体可包括两种情形：一是施工单位未检验但尚未使用建筑材料，二是施工单位未经任何检验即使用建筑材料但该建筑材料仍属于合格材料。第六十四条则是强调对将不合格建筑材料用于施工的行为的处罚。从处罚程度来看，第六十四条规定的处罚力度明显重于第六十五条，这主要是因为违反第六十四条规定的行为，必然严重危及工程质量，损害国家和公众的利益，需要加大对此类违法行为的处罚力度。综上，对于施工单位未按规定对建筑材料进行检验并在施工中使用该不合格建筑材料的，应当适用《建设工程质量管理条例》第六十四条进行处罚。

对于《建设工程质量管理条例》中“工程合同价款”如何界定的问题，建法函〔2006〕23号《建设部关于适用〈建设工程质量管理条例〉第58条有关问题的复函》明确：“一、《建设工程质量管理条例》中的建设工程在房屋建筑中一般是指单位工程。二、工程合同价款是指双方商定认可的价款。”GB50300-2013《建筑工程施工质量验收统一标准》4.0.2规定，单位工程应按下列原则划分：1.具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物或构筑物为一个单位工程；2.对于规模较大的单位工程，可将其能形成独立使用功能的部分划分为一个子单位工程。本案中，百旺花园工程项目包括3栋16层的商住楼（基底面积1334.27平方米，建筑面积25465.7平方米，含地下室架空层）和1栋1层商业楼（基底面积1033.34平方米，建筑面积1033.34平方米）。浈江建筑公司提供的《中标通知书》及《标准施工合同》载明合同价款57728639.91元，系其与发包人韶关市华维实业有限公司商定认可的价款，该合同价款亦是针对单位工程而言，符合《建设工程质量管理条例》第六十四条规定的“工程合同价款”。浈江建筑公司提交的百旺花园（1～4栋配电部分）预算书和补充协议针对的是配电工程，不符合前述单位工程的标准。故广东省住建厅以《中标通知书》及《标准施工合同》载明的合同价款作为处罚的依据，并无不当。

本案中，浈江建筑公司将未经检验的电线用于施工，经广东省住建厅现场抽取检验后确定为不合格材料。由于电线具有隐蔽性的特点，即使不合格的电线是用于楼梯间照明，也会埋下安全隐患，危及工程质量和社会利益。故广东省住建厅依照《建设工程质量管理条例》第六十四条予以处罚，适用法律并无不当。虽然浈江建筑公司提交了《整改情况》，按照广东省住建厅的要求进行相应整改，广东省住建厅亦查明浈江建筑公司使用的不合格电线主要用于楼梯间等地方，使用数量较少，且未造成后果，但按照《建设工程质量管理条例》第六十四条的规定，该行为仍然属于应予处罚中情节轻微的情形。广东省住建厅根据浈江建筑公司的违法情节和后果，对照该厅下发的处罚自由裁量基准，按照第六十四条规定的处罚幅度的下限，作出处以合同价款2%的罚款，处理得当，应予维持。一审认为浈江建筑公司主动配合调查并及时纠正，违法情节轻微，广东省住建厅以合同总价为基准计算罚款，违反比例原则应予撤销的论述，缺乏事实根据和法律依据，本院予以纠正。

（三）关于处罚程序问题

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第四十一条及第四十二条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当履行告知义务，充分听取当事人意见；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定；不得拒绝听取当事人的陈述、申辩；作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当保障当事人听证的权利。本案中，广东省住建厅已经作出《行政处罚意见告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知浈江建筑公司作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知浈江建筑公司有权进行陈述和申辩，有权要求举行听证，履行了相关告知义务，并且就浈江建筑公司使用不合格建筑材料案件召开集体讨论，处罚程序符合法律规定。

广东省住建厅虽然在《现场抽检项目表》中是否允许复检栏注明“否”，但该项注明仅系对检验机构的技术性规定，并非对被检方的限制。在该项目表的备注栏中另载明：“被检方对此次抽检结果有异议可申请第三方质检机构复检”，故本案并不存在被检方浈江建筑公司无法通过申请复检对检测结果提出异议的情形。虽然广东省住建厅未将《电线电缆检验报告》送达给浈江建筑公司，程序上确有不妥，但其后广东省住建厅在送达浈江建筑公司的《行政处罚意见告知书》中已明确告知相关检测结果及拟处罚的情况，浈江建筑公司并未对相关检测结果及处罚意见提出申辩或申请听证，其知情权并未受到侵犯。故一审认为广东省住建厅作出行政处罚程序违法，认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。

应当指出的是，《建设工程质量管理条例》第二十九条、第六十四条及第六十五条均明确规定对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土需要进行检验，否则将予以相应处罚。但是，建设行政主管部门并未以规范性文件或其他方式，对施工单位如何建立检验制度作出明确而清晰的指引，导致建筑施工单位对此问题缺乏可遵循的标准。首先，建设行政主管部门应当及时制定相应的指南或指引性意见，引导施工单位按照要求和标准建立健全在施工过程中的建筑材料检验制度。其次，《建设工程质量管理条例》制定的目的是加强对建设工程质量的管理，保证建设工程质量，保护人民生命和财产安全。建设行政主管部门依据《建设工程质量管理条例》第八章的罚则实施行政处罚，也应当围绕保证建设工程质量的目的来进行。《建设工程质量管理条例》第六十四条规定，对于施工单位使用不合格的建筑材料的行为，建设行政主管部门予以调查以后，应当责令改正并作出相应的罚款处罚。对于施工单位是否按照要求进行相应的整改，建设行政主管部门应当进行确认，确保执法行为的完整性，不能一罚了之。最后，按照正当程序的基本要求，行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知并给予其陈述和答辩的机会。一审认为，广东省住建厅在作出10号处罚决定之前，并未通知具有利害关系的东联电线厂参与调查处理，不利于对生产者的权益保障，本院予以认可。但是，鉴于目前的法律法规均未明确规定，建设行政主管部门在开展建设工程质量监督管理过程中应当通知建设材料生产者参与调查处理或给予其陈述、申辩的权利，故广东省住建厅的处罚程序并不违反现行法律规定。由于建设工程质量监督管理必然涉及产品质量监督问题，建设行政主管部门应当在今后的执法过程中，逐步完善调查处理程序，探索建立与产品质量监督部门的联合执法、信息共享、线索移交等多种方式，充分保障相关利害关系人的合法权益。综上，建设行政主管部门应当进一步明确执法标准，完善执法流程，给予被管理者明确预期，促使被管理者自觉遵守相关法律法规，主动规范生产经营及建设行为，保障工程质量安全。

（执笔人：熊俊勇；核稿人：郭修江）