03 建制村合并审批行为涉及村集体财产权益的，属于行政诉讼受案范围

（最高人民法院第一巡回法庭2018年第9次法官会议纪要）

【会议日期】2018年11月29日

【主持人】郭修江

【出席法官】郭修江、司明灯、龚斌、熊俊勇、刘艾涛

基本案情

原湖南省涟源市六亩塘镇湴冲村共有21个村民小组，人口2026人，519户；瓦坵村共有12个村民小组，人口1420人，369户。2015年9月29日，中共湖南省委、湖南省人民政府下发湘发〔2015〕15号《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》，决定在全省开展新一轮乡镇区划调整改革，包括建制村合并工作。随后，中共娄底市委、娄底市人民政府下发《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》。2016年1月26日，中共涟源市委、涟源市人民政府下发涟发〔2016〕2号《关于印发〈涟源市建制村合并工作实施方案〉的通知》，要求将六亩塘镇原有的31个村调整为20个村。2016年5月12日，中共六亩塘镇委员会、六亩塘镇人民政府发布六发〔2016〕29号《关于印发〈六亩塘镇建制村合并工作实施方案〉的通知》。湴冲村、瓦坵村均于2016年5月15日召开并村工作各村组长、党员大会和以户为代表形式的村民会议。其中，湴冲村村民519户中有326户在“同意并村决议签字表”上签名，但部分户主签名为代签；瓦坵村村民369户中有323户在“同意并村决议签字表”上签名。2016年5月20日，六亩塘镇人民政府向涟源市人民政府报送六政请〔2016〕5号《关于六亩塘镇建制村合并调整方案的请示》。2016年5月24日，涟源市人民政府作出涟政函〔2016〕45号《关于同意六亩塘镇建制村合并方案的批复》（以下简称45号批复），同意六亩塘镇由原来的31个村、5个社区居委会，合并调整为18个村、5个社区居委会；其中第六项为“将‘瓦坵村’‘湴冲村’成建制合并成一个村，新村命名为‘龙湾新村’，辖29个村民小组，总人口3382人，新村活动中心选址原湴冲村活动中心。”2016年5月26日，六亩塘镇人民政府在湴冲小学村办公室外等处张贴《六亩塘镇建制村合并方案公示》。涟源市人民政府于2016年8月31日通过“涟源在线”、2016年9月7日通过“红网论坛微娄底”等媒体，向社会发布六亩塘镇建制村合并调整前后对照情况。龙湾新村成立后，于2016年7月开始以龙湾新村的名义，为村民提供办理生育登记、出具大病救助证明、受理低保登记、调处邻里矛盾等服务工作。湴冲村13个村民小组认为，涟源市人民政府没有经村民会议讨论同意，就直接决定将湴冲村和瓦坵村合并成龙湾新村，违背《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，程序违法，侵犯了村民的合法权益，提起本案行政诉讼。请求依法判令撤销涟源市人民政府作出的45号批复的第六项，即将“瓦坵村”“湴冲村”成建制合并成一个村，新村命名为“龙湾新村”，辖29个村民小组，总人口3382人，新村活动中心选址原湴冲村活动中心。

娄底市中级人民法院（2017）湘13行初16号行政裁定认为，湴冲村13个村民小组至少在2016年9月7日前就应当知道“瓦坵村、湴冲村”合并成“龙湾新村”的事实，即知道45号批复第六项的具体内容。湴冲村13个村民小组于2017年3月22日起诉，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限。湴冲村13个村民小组以乡村信息不通达、村民不知情为没有超过起诉期限的理由，不属于逾期起诉的正当理由。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项规定，裁定驳回湴冲村13个村民小组的起诉。湴冲村13个村民小组不服，提出上诉。

湖南省高级人民法院（2017）湘行终1166号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章，对行政行为是否合法进行审查。本案所涉45号批复，是落实上级党委政府关于区划调整政策的行为，不属于行政诉讼法规定的受案范围。一审裁定认定事实清楚，虽然一审认为超过起诉期限理由不当，但驳回起诉的结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。六亩塘镇湴冲村13个村民小组不服，申请再审。

最高人民法院（2018）最高法行申8815号行政裁定认为，湴冲村13个村民小组自六亩塘镇人民政府张贴的公示确定的期满之日即2016年5月30日就应当知道45号批复的内容，包括该批复中第六项的内容，其于2017年3月22日起诉，已超过法律规定的六个月的起诉期限，且无正当理由。一审以湴冲村13个村民小组超过法定起诉期限，裁定驳回其起诉；认定事实清楚，适用法律法规正确。二审裁定虽适用法律不当，但处理结果并无不当，应予维持。综上，裁定驳回湴冲村13个村民小组的再审申请。

法律问题

县级以上人民政府对建制村合并的审批行为，涉及建制村集体资产处置，属于行政诉讼的受案范围。

法官会议意见

县级人民政府对建制村合并的审批行为属于行政诉讼受案范围。对于该行为提起诉讼的原告主体资格，可参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定处理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第二款规定，村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。县级人民政府作出的同意乡镇人民政府报送的建制村合并方案的批复行为是行使其管理职能的行为，建制村的合并涉及村行政区划的调整以及村资产及债务的合并，该行为对合并前的村集体组织财产权益必然产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。在对起诉条件审查时，原告资格问题可以参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，由原村集体经济组织或过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼。

意见阐释

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据该法第四十九条第四项的规定，公民、法人或其他组织起诉的事项属于人民法院受案范围是行政诉讼的法定起诉条件之一。公民、法人或其他组织的起诉符合法定起诉条件是人民法院对行政案件进行实体审理的基本前提。若不符合法定起诉条件，则人民法院不应立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条以“肯定列举+否定排除”的方式对行政诉讼受案范围作出规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条则作出进一步明确。但是，由于行政管理领域涉及社会生产生活的各个方面，法律及司法解释关于行政诉讼受案范围的规定无法做到面面俱到，因此上述规定的相关列举属于不完全列举，主要是就司法实践中比较常见的或争议较大的事项进行列举，而判断一个行政行为是否可诉，应当综合考察该行为是否属于行政主体在行政管理活动中作出的行为、是否具有对外性、是否对相对人的权利义务作出了处分等因素。[1]根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定，行政机关侵犯相对人其他人身权、财产权等合法权益的，属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。上述规定作为受案范围的兜底性条款，实际上明确了行政行为是否可诉的重要标准之一，即行政行为是否对相对人的权利义务产生法律上的调整作用，如果行政机关的行为并未对行政相对人的权力义务产生实际影响，则不具备行政行为可诉性的基本要求，不属于行政诉讼的受案范围。

建制村合并的审批行为，对原村集体经济组织的财产权产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第二款规定，村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。自然村是由于一个或多个家族、户族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居点，其起源是由村民经过长时间在某自然环境中自发形成的。建制村则是国家为了方便管理按照法律规定而设立的农村基层管理单位，也是农村群众自治组织的区域依托。建制村的显著特征就是需要经过国家行政程序予以认可才能确定。根据前述法律规定，建制村的设立、撤销、范围调整需要由乡镇人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。因此，县级人民政府作出的同意乡镇人民政府报送的建制村合并方案的批复行为是行使其管理职能的行为，建制村的合并涉及村行政区划的调整以及村资产及债务的合并，该行为对合并前的村集体组织财产权益必然产生实际影响，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定的受案范围，人民法院应当依法予以受理。本案中，湖南省人民政府下发的湘发〔2015〕15号《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》明确规定，村调整撤并方案由乡镇人民政府提出，经村民会议讨论同意后确定；建制村的命名由镇政府提出意见，在广泛听取干部群众意见的基础上，连同并村方案报县市区人民政府审批。其后，娄底市人民政府、涟源市人民政府逐级印发文件布置相关工作，六亩塘镇人民政府提出建制村合并工作实施方案，辖区内各村召开村民会议讨论通过，最后由六亩塘镇人民政府报涟源市人民政府批准实施。涟源市人民政府作出45号批复，批准湴冲村与瓦坵村合并为龙湾新村，原村集体经济组织的资产资源予以清理处置和财务合并，该行为对原村集体经济组织的财产权利产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。

关于建制村合并审批行为原告主体资格的认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。如前所述，建制村的设立、撤销、范围调整必须经过村民会议讨论同意，依法属于村民自治范围内的事项，乡镇人民政府可以给予指导、支持和帮助，但是不得干预。县级人民政府对建制村合并的审批行为，必将对原村集体经济组织的权利义务产生影响，因此原村集体经济组织对于建制村合并的审批行为可以提起诉讼。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，如果原村集体经济组织对于建制村合并的审批行为不提起诉讼，则过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。综上，对于建制村合并的审批行为，原村集体经济组织或者过半数的村民方有权提起行政诉讼。当然，如果建制村的合并事项对个别村民区别于一般村民的特殊权益产生影响，则该村民有权以自己的名义提起行政诉讼。本案中，原六亩塘镇湴冲村共有22个村民小组，其中13个村民小组依法具有提起本案诉讼的原告资格。

（执笔人：熊俊勇；核稿人：郭修江）

[1] 江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社2015年版，第75页；最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用（上）》，人民法院出版社2018年版，第53页。