05 确定原告资格应以起诉时具有利害关系为依据

（最高人民法院第一巡回法庭2018年第11次法官会议纪要）

【会议日期】2018年11月26日

【主持人】郭修江

【出席法官】龚斌、熊俊勇、刘艾涛、司明灯

基本案情

1989年4月15日，原柳江县人民政府批复同意征用进德乡槎山村塘头四队位于县水产局饲料厂以东及县民政局宿舍基地以西的荒地，作为柳江县西就家私厂（柳州市西就家俬店）用地。1995年5月5日，原柳江县人民政府经审核，向申请人柳州市西就家俬店核发（1995）字第105401008号土地使用权证（以下简称105401008号土地使用权证）。该证所涉宗地面积1875.10平方米，性质为国有划拨，用途为家具生产用地，坐落登记为柳江县拉堡镇柳邕路进德居民点西北面。1996年1月8日，韦某甲、韦某乙以西就家俬店的名义与韦某丙签订了《厂房转让协议书》，约定以总价53万元转让该店，并约定了转让费支付时间及韦某甲、韦某乙协助韦某丙办理转让和过户手续。2010年6月28日，韦某甲、韦某乙诉至柳江县人民法院要求确认与韦某丙签订的《厂房转让协议书》为无效合同。2010年11月30日一审判决驳回韦某甲、韦某乙的诉讼请求，2011年8月14日柳州市中级人民法院二审判决维持原判。该案诉讼经韦某甲、韦某乙申请，广西壮族自治区高级人民法院指令再审后，柳州市中级人民法院于2013年6月19日作出（2013）柳市民再字第10号民事判决，再次维持了原一、二审判决。2011年12月13日，韦某丙以柳州市西就家俬店为申请人以股东变化、原有土地使用权证陈旧为由向柳江县国土资源局申请变更土地使用权证。2011年12月19日，原柳江县人民政府向柳州市西就家俬店核发江国用（2011）第053464号土地使用权证（以下简称053464号土地使用权证），该证登记面积为1875.10平方米，坐落于柳江县第一工业开发区利国路西二巷36号（原柳江县拉堡镇柳邕路进德居民点西北面），用途为工业用地，使用权类型为划拨。2012年11月7日，韦某丙以柳州市西就家俬店被注销为由向柳江县国土资源局申请将053464号土地使用权证使用权人变更为韦某丙。2012年11月12日，原柳江县人民政府向韦某丙核发江国用（2012）第055585号土地使用权证（以下简称5585号土地使用权证），将土地使用权人进行变更，其余登记内容不变。韦某甲、韦某乙不服，提起本案行政诉讼，请求：（1）确认原柳江县人民政府2012年11月12日颁发给韦某丙的5585号《国有土地使用证》行为违法；（2）确认原柳江县人民政府2011年12月19日将105401008号土地使用权证变更为053464号土地使用权证的行为违法；（3）确认原柳江县人民政府1995年5月5日核发的105401008号国有土地使用证合法有效，应予以恢复并由其领取。另查明，韦某甲、韦某乙创办柳州市西就家俬店时未作工商登记。2010年7月30日，韦某丙在柳江县工商行政管理局登记注册了柳州市西就家俬店。

柳州市中级人民法院（2016）桂02行初38号行政判决认为，韦某丙于2011年12月13日、2012年11月7日两次申请变更土地证，均无有批准权人民政府的批准文件，原柳江县政府核发的第053464号土地证和第055585号土地证，证据不充分，依法应予以纠正。鉴于撤销变更登记，韦某丙补缴土地出让金后，柳江区政府再重新作出变更登记还是与原行政行为一致，对韦某甲、韦某乙的实体权益并无增减，对两次变更登记行为不撤销、确认违法。韦某甲、韦某乙对涉案土地不再享有使用权和请求权，请求恢复1995年5月5日原柳江县政府向两人以柳州市西就家俬店名义申请核发的第105401008号土地证的法律效力难以支持。判决确认原柳江县政府颁发的第055585号土地证行为违法；确认原柳江县政府将105401008号土地权变更为053464号土地证行为违法；驳回韦某甲、韦某乙请求恢复105401008号土地证效力并由其领取的诉讼请求。韦某甲、韦某乙不服，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1023号行政判决认为，涉案土地系划拨土地，韦某丙取得涉案土地使用权，来源于地上建筑物即厂房的转让，原柳江县政府在韦某丙没有提交人民政府同意转让的批准文件，韦某丙亦未缴纳土地使用权出让金的情况下，对涉案土地先后核发第053464号、第055585号土地证，违反法律规定。由于053464号土地证已注销，一审判决确认该颁证行为违法并无不妥；对颁发第055585号土地证的行为，因韦某丙未缴纳出让金，且将来韦某丙是否缴纳出让金还处于不确定状态，故应依法撤销第055585号土地证。判决维持一审判决第二项、第三项；撤销一审判决第一项并撤销055585号土地证。韦某甲、韦某乙不服，申请再审。

最高人民法院（2019）最高法行再27号裁定认为，一、二审未对韦某甲、韦某乙是否具备提起本案行政诉讼的原告资格进行审查，适用法律错误，依法应予撤销。至于韦某甲、韦某乙提出的被诉颁证行为违法问题，相关职能部门应当依法进行审查，确实存在违法情形的，应当通过自我纠错、层级监督等法定途径解决。韦某甲、韦某乙起诉时已经丧失涉案土地实体上的合法权益，与被诉颁发第053464号、第055585号土地证行为不具有利害关系，应当依法裁定驳回起诉。一、二审进行实体审理，并判决确认第053464号土地证颁证行为违法、撤销第055585号土地证，没有法定审判职权，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百一十九条第一款的规定，裁定驳回韦某甲、韦某乙的起诉。

法律问题

1.原告资格应当以其与被诉行政行为之间存在利害关系来确认；2.确定利害关系应当考虑的是提起行政诉讼时现实存在的利害关系。

法官会议意见

在韦某甲、韦某乙提起本案行政诉讼的时候，其对案涉的颁证行为已经不存在民事的诉权，同时也不存在行政法上的诉权；既然起诉时确定其不具有原告资格，就应当裁定驳回起诉。

意见阐释

一、原告资格的本质特征是利害关系

修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条、第四十一条规定认为具体行政行为侵犯其合法权益并依法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条进一步明确，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述法律、司法解释的有关规定说明，一直以来行政诉讼制度规定以及司法实践，都以利害关系的存在作为原告资格的本质特征。起诉人是否能被法院审定认为具有原告资格，根本上看的就是其与被诉的行政行为是否具有利害关系。原告资格制度的设立意义，一方面，是防止人为制造并不存在的争议，防止滥诉挤占司法资源；另一方面，更应当注意的是，要保障合法诉权的行使，不能妨碍法院对于违法行政行为的审查，因此，结合法律及司法解释的规定，法院在对于原告资格的审查时需要严格把握外延的问题。在案件审查中，这个原告资格的外延具体指的就是如何判断相对人与被诉行政行为存在利害关系。这里所指的“利害关系”应认为是，被诉行政行为对起诉人的合法权益可能造成的区别于普通人的损害或者不利影响。因为在行政诉讼法的修改过程中，已经更改了法律上的利害关系这一表述，简单地将利害关系界定为类似受案范围的列举式情形，则过于局限，法律及司法解释并非进行限制性规定。只有认识到利害关系作为原告资格本质特征的重要性，同时将这一利害关系界定为造成了区别于普通人的损害或者不利影响、只要能提供初步证据，证明其与被诉行政行为之间具有普通人所不具有的利益关联，就具有启动诉讼的资格，才能更好地实现行政诉讼制度保护公民、法人和其他组织的合法权益这一宗旨。

二、审查利害关系应以起诉时作为界限

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的起诉材料。也就是说在起诉时与被诉行政行为之间存在利害关系，是起诉人主张原告资格而必须提交材料予以证明的基本事项。而应当在起诉时证明的具体内容，就是在起诉时确实有利害关系的存在。人民法院在接受起诉人提起的诉讼请求时，应当对其起诉时是否存在利害关系进行审查。因为行政诉讼保护的是当事人现实存在、实际拥有或者极具可能性的利益，如果行政行为已经不可能对这一当事人造成不利影响或损害，所主张的利害关系也就无从谈起。比如民事行政交叉的案件中，如果民事法律关系形成后，尚未终结，后形成的行政法律关系介入已经形成的民事法律关系，民事主体与行政行为之间就存在利害关系；反之如果民事法律关系在先但已经终结，或者民事法律关系尚未形成，行政行为的发生并不影响民事法律关系的状态，此时民事行为的主体就不能认为与行政行为具有利害关系，其不应具有行政诉讼的原告资格。

三、颁证类案件中利害关系的确认时点

在土地房产登记颁证案件中，起诉人已经出售相关土地房产并获得相应对价、完成了不动产交付，后双方又对该协议的效力诉诸法律途径，经民事生效判决对交易行为的合法有效进行了确认的情况下，可以认定起诉人对转让的土地房产已经不再具有实体上的权利。此时，起诉人再对行政机关就相关土地房产作出的变更登记等行政行为提起行政诉讼的，法院经审查，即可认定在起诉时，其与被诉行政行为已经没有利害关系，不具有原告主体资格。

具体到本案中，韦某甲、韦某乙作为柳州市西就家俬店的负责人，与韦某丙签订《厂房转让协议书》，将西就家俬店厂房及土地使用权一并转让给韦某丙。该转让协议早在1996年时即已实际履行完毕，韦某甲、韦某乙在2010年对已经履行完毕14年的合同提起民事诉讼，请求确认无效，已经系对相对方的信赖利益以及稳定的社会状态的挑战。经2013年6月生效的10号民事判决，确认该转让协议合法有效，即自10号民事判决生效之日，韦某甲、韦某乙与西就家俬店厂房及土地使用权之间不再具有利害关系的事实亦已经生效裁判确认。因此，在2016年1月，韦某甲、韦某乙再提起本案行政诉讼，请求确认柳江区政府颁发第053464号、第055585号土地证行为违法，恢复其原持有的第105401008号土地证法律效力时，可以认为其与被诉的颁证行为之间不存在利害关系。人民法院在对其起诉是否符合法定起诉条件进行审查时，首先就应当审查其是否具有提起诉讼的原告资格，经生效裁判文书确认，其在起诉时已经不具有原告资格，应当依法裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。本案中，一、二审未对提起诉讼人的原告资格予以审定，直接进入对颁证行为的实体审查，系对法定起诉条件的忽视，属于适用法律错误，应予纠正。

（执笔人：黄宁晖；核稿人：郭修江）