绿色金融的法律促进
从商业银行视角看绿色金融立法的改进
杨贵院[1]
一、绿色金融的目标及商业银行的实践
一般来说，绿色金融有两层含义：一是金融业促进环保和经济社会的可持续发展，二是指金融业自身可持续发展。前者指出“绿色金融”的作用主要是引导资金流向节约资源技术开发和生态环境保护产业，企业生产注重绿色环保，消费者形成绿色消费理念；后者则明确金融业要保持可持续发展，避免注重短期利益的过度投机行为。我们这里主要讨论的是第一重含义。
根据中国人民银行等七部委于2016年8月31日发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》，绿色金融的定义是：为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。
结合各国在开展绿色金融方面的实践，我们认为，绿色金融主要有三大目标：
一是将环保要求纳入金融管理。即，金融机构把环境保护作为一项基本政策，在投融资决策中要考虑潜在的环境影响，把与环境条件相关潜在的回报、风险和成本都融入日常金融业务中，在金融经营活动中注重对生态环境的保护以及环境污染的治理。
二是借助金融手段实现对政府环保资源的投放与再分配。即，借助金融机构的专业手段，优化政府补贴、排污权等政府环保资源的投放与再分配，从而达到更合理配置政府资源的目的。
三是吸纳社会资金进入环保领域。即，以金融手段对社会经济资源进行引导，将民间资本引入环保领域，借助资本的力量推动环保事业进步，确保社会的可持续发展。
综合各方面情况来看，当前国家调控的重点主要还是集中在实现第一个目标和第三个目标。因而我们认为，在现阶段，研究绿色金融法制促进及保障的核心是：通过法律手段，在保障“绿色”开展金融业务的前提下，促进更多主体更深入地参与绿色金融活动。
商业银行是绿色金融的主要参与者。从当前的数据分析来看，绿色信贷依然是我国开展绿色金融的主要方式。2013年以来，原银监会印发《关于报送绿色信贷统计表的通知》（银监办发〔2013〕185号），以及《关于报送绿色信贷统计表的通知》（银监统通〔2014〕60号），组织银行业金融机构和地方银监局开展绿色信贷统计工作。其中，21家主要银行作为国内绿色信贷业务的主力军，向社会公众公布数据，它们分别是：国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行、中信银行、中国光大银行、华夏银行、广东发展银行、平安银行、招商银行、浦东发展银行、兴业银行、民生银行、恒丰银行、浙商银行、渤海银行、中国邮政储蓄银行。2015—2017年其绿色信贷发放余额分别为，2015年12月5.3万亿元，2016年12月5.8万亿元，2017年6月6.5万亿元，呈逐年增加的态势。此外，上述银行还通过购买绿色债券，以投资绿色项目等其他方式积极参与绿色金融。
上海农商银行作为一家积极响应党中央号召，主动承担社会责任的地方性商业银行，在绿色信贷方面，截至2018年12月，共投资各类绿色金融债42.6亿元。其中，2016年投资5.2亿元，2017年投资28.6亿元，2018年投资8.8亿元。从发行人来看，投资政策性银行发行的绿色金融债券为23.2亿元，商业银行发行的绿色金融债券为19.4亿元。在绿色债券方面，2017年11月，该行作为八家主承销商之一全程参与中国农业发展银行在上海清算所招标发行2017年第一期30亿元“债券通”绿色金融债券的招标发行工作，圆满完成了主承销4亿元绿色金融债券发行商的各项工作，助力该期绿色金融债券发行成功。
但必须看到，我国绿色金融依然面临较大的资金缺口。举例来说：根据《第二次气候变化国家评估报告》估计，要实现我国提出的减排目标，2010—2020年，我国总共需要新增投入大约10万亿元（约合1.59万亿美元）。据此计算，2015—2020年，我国年均需要新增清洁能源投入13940亿元。作为绿色金融主要参与者的银行，后续仍需要进一步加大对绿色金融的投入，为填补缺口贡献力量。
考虑到银行是当前及未来绿色金融的一个主要参与者，如何利用法律手段，确保商业银行更好地为绿色金融提供服务，显然是研究绿色金融法制促进与保障的一个主要方面。
二、商业银行开展绿色金融业务的视角及面临的困境
实践中，银行作为商业机构参与绿色发展，除了因为主动承担社会责任外，一般基于以下三个视角：
首先，合规视角。《中华人民共和国民法总则》第九条明确规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”早在2007年《中国银监会办公厅关于防范和控制高耗能高污染行业贷款风险的通知》等文件中就已明确规定：对“两高”行业实行“黑名单”管理，严控贷款流向相关企业；而《中国银监会关于印发绿色信贷指引的通知》也对银行在信贷业务中风险管控、内控管理和信息披露提出了一定要求。商业银行必须自觉遵守这些规定，从而避免因违规所带来的处罚。
其次，风险视角。作为经营风险的机构，商业银行在参与绿色金融时，首先考虑的必然是如何避免风险。即，一方面，商业银行在正常开展信贷、资管业务中，需要避免因项目存在环保问题而产生的信用及声誉风险；另一方面，商业银行在开展绿色金融业务时，也需要对项目存在的各类风险进行综合判断。
最后，收益视角。作为金融机构，追求利益和社会责任并重一定是商业银行参与绿色金融的目的之一。因而，如何抓住国家大力发展绿色经济带来的机遇，通过参与一些节能环保等绿色项目来获取收益，是商业银行的经营本质所在。
从现有业务实践看，商业银行在开展绿色金融业务时，主要面临如下困境：
一是合规边界不清晰。一方面，现行制度中的一些规定难以落地。例如，《中国银监会关于印发绿色信贷指引的通知》中已规定银行业金融机构必须有效识别、计量、监测、控制信贷业务活动中的环境和社会风险，建立环境和社会风险管理体系，但对具体识别、计量、监测的标准和方法论却未作明确规定，因此难以确定行为是否合规。另一方面，诸如不同法律法规之间存在交叉和重复监管或冲突和矛盾、政府部门就某些问题的管辖权不明等问题也经常出现，进一步模糊了商业银行开展相关业务的合规边界。
二是风险识别难以开展。商业银行毕竟并非专业的环保机构，缺乏相应的评估方法论，在评估绿色金融项目，识别环境保护风险时存在天然的不足。此外，商业银行获取环保信息、数据等的手段也较少。例如，中国人民银行征信系统所涵盖的企业环保信息范围还很窄，且由于环保信息与企业获取贷款挂钩，企业存在隐瞒真实信息，或提供虚假信息的可能，这使银行难以获得充分的信息。在信息不对称的情况下，银行对相应绿色金融业务进行风险评估时，难免会遇到“难为无米之炊”的情形。
三是收益无法保证。绿色环保项目一般存在投资期限长、收入不确定等特点，对商业银行获取收益有较大影响。以能源行业为例，可再生能源资产单笔金额普遍较大，且期限通常都在8—10年，而其收益往往有相当一部分来自政府补贴。但中国光伏行业协会的数据显示，2018年我国可再生能源补贴缺口超过1400亿元，其中光伏行业缺口超过600亿元。项目收益难以保障，将在一定程度上影响商业银行参与绿色金融项目的积极性。
三、绿色金融立法的理论分析
“绿色金融”既然名为“绿色+金融”，其立法本身就横跨环境法与金融法两大体系，兼具社会法和经济法的基本特征。综观各国的立法实践，要建立较为健全的绿色金融立法体系，需要处理好如下四个方面的关系：
第一，体系的逻辑性与政策调控之间的关系。环境法的形成与发展过程中原本就倚重各项行政政策，而在宏观调控大背景下，金融政策也成了金融法中不可忽视的一部分。作为这二者的耦合，政策当然是绿色金融法律体系中的一个重要组成部分。但必须看到的是，政策的制订往往具有一定的临时性和随意性，如果将绿色金融立法视为简单的政策堆砌，势必会使该立法成为一个逻辑上难以自洽的体系，从而对立法的权威性造成影响。
第二，立法针对主体单一性与责任主体多样性之间的关系。单一部门的立法，其调整对象通常是一类或某几类主体间的关系，一项义务所针对的责任主体较为单一。而在绿色金融立法中，某一项义务的责任主体可能横跨多个部门法，具有较强的多样性。如果仅按照部门立法的思路，则对责任主体的规定可能存在疏漏，不利于立法目的的实现。
第三，法律规范与技术规则之间的关系。考虑到环境法及金融法具有高度的专业性，在它们的发展进程中，除了制定法律规范外，还引入了大量环保、会计、科技等不同领域的技术规则。绿色金融立法作为环境法与金融法的交叉，正确制定、引用相应的技术规则来补充、充实其规范条文，并结合技术规则建立相应的配套机制，是确保相关法律执行力及可操作性的重要手段。
第四，行政管理与救济补偿之间的关系。考虑到绿色金融立法具有显著的政策特征，其规范的主要制订者常常也直接参与行政管理活动，故其立法往往从行政管理的角度出发。但应看到的是，绿色金融立法调整的社会关系并非只有管理和被管理的关系，涉及主体也并非只有行政主体和相对人两方，如一味按照行政管理的思路立法，则可能会侵害各相关主体的利益。此时，就需要通过一定的救济或补偿手段来平衡相关利益。
四、基于银行视角的绿色金融立法缺陷及其改进
（一）绿色金融立法主要缺陷
1.立法缺乏顶层设计。
目前，针对绿色金融的法律法规，主要是《关于构建绿色金融体系的指导意见》《中国银监会关于印发绿色信贷指引的通知》《绿色债券评估认证行为指引（暂行）》等金融领域的指引性文件，相关规范并未上升到行政法规乃至法律层面。而且，鉴于其层级较低，仅在金融领域有一定指导作用，在调和不同领域规范的冲突、协调相应的权责关系时，存在天然不足。
由于缺乏必要的顶层设计，导致我国在绿色金融立法方面缺乏必要的体系性，难以在政府、金融监管、环保监督等不同立法或准立法主体之间形成合力。这不利于充分调动环保监督机构、企业等与商业银行共同参与绿色金融活动，同时也不利于商业银行理解、厘清现行的法律、法规的脉络，进而影响其对业务合规性的判断。
2.信息披露责任不明确。
在信息披露方面，当前的立法未能充分厘定各个披露主体间的责任。一方面，尽管《中国银监会关于印发绿色信贷指引的通知》第二十四条对商业银行在绿色信贷方面的信息披露责任进行了原则性规定，但该规定对于披露信息的口径较为模糊，导致银行在执行时标准不统一，披露的信息对他行的参考价值也较小。
另一方面，环保信息披露的主体不应只包含金融机构。实际上，各级政府、环保监督部门、评估机构及企业也是信息披露的主体。但目前，仅有《绿色债券评估认证行为指引（暂行）》《关于构建绿色金融体系的指导意见》《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号》《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第3号》对发行绿色债券企业及上市公司提出了一定披露要求，而其他主体的信息披露责任在立法上则存在一定空白，导致我国目前尚无法建立起较为全面的环境信息共享机制，从而影响商业银行对其业务开展环境风险识别的准确性。
3.未确立风险识别、监测的具体规则。
针对《中国银监会关于印发绿色信贷指引的通知》中所提出的环境风险识别、监测要求，现有的法律法规未能明确其具体规则。目前，一些银行已将“赤道原则”引入贷款评估过程，将该原则作为其识别、监测环境风险的规则。但该原则并非强制性规范，且其附件2中虽然罗列了19条标准，但也仅仅是罗列，没从定量化角度建立统一的系统性的评估方法体系。
评估方法的缺失影响了银行环境风险识别、监测工作的开展，既不利于其评估绿色项目融资中的风险，也不利于规避一般贷款因潜在的污染事故等原因所带来的损失。
4.缺少对政策变化风险的救济与对冲机制。
目前，对政府补贴未到位等政策风险的救济，主要还是依托各类行政手段，救济手段相对单一，而这种救济发起的主体通常也必须是被补贴人，未考虑金融机构作为相关方的利益。因此，如果被补贴人怠于行使权利，则银行的利益将很难得到保障。此外，当前的政策取向以限制性条款居多，相应的对冲机制较少，绿色信贷产品一旦发生风险则难以获得分担和补偿。对政策变化缺乏必要的制约和平衡，会使部分绿色金融项目的收益难以得到制度保障，进而影响商业银行对相关行业投放资金的积极性。
5.后续立法陷入两难境地。
配套制度缺失，导致与商业银行相关的绿色金融立法面临进退维谷的局面。一方面，现有的约束机制刚性不强，政策以指引性、劝导性的软规范为主，缺少监督制约手段，在实施过程中主要依赖金融机构的自觉性和社会责任感。另一方面，如果进一步立法强调刚性约束，则会因为缺乏必要的配套制度，导致商业银行根本无法执行新规定，反而大大挫伤商业银行参与绿色金融的积极性。
（二）对绿色金融立法的改进意见
商业银行绿色金融服务的发展，需要政府、监管部门、评估机构及企业的配合与推动，需要金融、财政、环保等政策和相关法律法规的配套支持。而要走出当前商业银行绿色金融立法的困局，需要各层级通力合作，具体需要从以下几个方面进行完善：
1.健全顶层设计，完善绿色金融法律体系。
一方面，应参考韩国、日本、德国等国家的经验，将绿色金融从政策、指引层面上升到法律、法规层面，针对绿色金融制定专门规范，自上而下地完成不同政策、法规间的协调、统合工作。
另一方面，应对商业银行法、证券法、保险法等相关法律进行修改，加入“绿色”元素。同时，要进一步完善环境保护的法律法规和实施细则，鼓励各省、市、自治区因地制宜地制定绿色金融发展的地方法规，持续优化绿色金融法律体系的逻辑性。
2.完善信息披露，实现环保信息充分共享。
建议通过后续立法统一和完善商业银行绿色信贷信息披露的标准，对相关定义达成共识。对企业、政府等其他信息披露主体的责任，也应通过立法进一步明确。在各级政府、环境监督机构、环保评估机构方面，应明确其信息披露的具体频率、内容、标准，并对信息的采集、发布制定相应规范；在上市公司方面，应按《关于构建绿色金融体系的指导意见》的要求，推进《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号》及《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第3号》的修改，完善上市公司环境信息强制披露制度，提高上市公司信息披露的规范性、完整性，同时在制度中进一步加大对伪造环境信息的上市公司的惩罚力度，确保披露信息的准确性；在非上市公司方面，也建议研究制定对主要污染物达标排放情况、企业环保设施建设和运行情况以及重大环境事件的具体披露要求，明确所有企业均必须披露上述信息。最后，对各责任主体披露的信息，应纳入统一环保信息数据库，建立环境信息共享机制，为金融机构的贷款和投资决策提供依据。
3.明确评估规则，落实环境风险识别监测。
建议在将“赤道原则”有关规定本土化的同时，综合各方力量，在现有信用评级基础上，综合考虑资源成本、污染治理成本、生态环境影响、社会环境影响等环境因素后，建立新的信用评级体系，并将之在相应政策中固化推广。通过系统化的评估标准和方法体系将资源成本、污染治理成本、生态和社会环境影响等要素定量化、货币化，最终实现对企业环境风险的识别、监测。
此外，考虑到相关工作的专业性，且根据监管相关规定，商业银行核心风控环节不得外包，故建议在后续立法中放开对此项工作的外包管理限制，鼓励银行借助第三方绿色评估机构的力量评估相应风险。同时，应在制度中明确评估机构的资质及业务开展要求，使环境风险的识别、监测更为专业、效率更高。
4.保障项目收益，健全政策风险救济对冲机制。
一方面，健全救济机制。建议在行政救济之外，积极探索相应的司法救济手段，同时应在制度中明确，当发生政策风险时，绿色金融项目中的债权人也可以作为救济的发起主体，保证商业银行发起救济的权利。
另一方面，完善政策风险的对冲机制。通过完善贴息制度、担保制度和保险制度，化解、对冲相关风险，保证项目利益。在贴息方面，后续可通过政策立法，进一步扩大财政贴息资金规模，提高财政贴息率，放松对贴息期限的限制，逐步以贴息取代补贴；此外，还可借鉴德国的允许财政部门将绿色贷款的贴息管理权交给绿色银行或绿色金融事业部等做法，提升绿色贴息的审批效率。在担保方面，可积极探索设立绿色金融风险补偿基金作为绿色金融项目的增信措施，在政策变化风险发生时，由政府、金融机构和客户三方共同承担。在保险方面，可以考虑建立强制绿色责任保险制度，或将企业是否投保环境污染责任保险的情况作为获得绿色信贷等金融服务的重要参考指标，通过保险手段进一步保障项目收益。
5.制订推进计划，持续推动立法工作完善落地。
我们认为，完善商业银行绿色金融立法必然是一个长期的过程。建议有权机关在原《关于构建绿色金融体系的指导意见》的基础上，制订详细的立法推进方案，引导相关部门不断完善配套机制，根据计划推进情况，适时推动商业银行绿色金融立法的进一步完善，逐步实现相关约束机制的落地实行。
我国要坚持环境友好，合作应对气候变化，保护好人类赖以生存的地球家园。商业银行作为经济金融发展的市场参与方，应当继续在绿色金融领域中起引领、推动作用，充分利用自身优势，牢固树立绿色发展理念，服务好绿色产业的不断创新和发展壮大。希望相应的配套立法能够尽快落地，引领和督促商业银行更好地为我国绿色金融发展添砖加瓦。
[1] 杨贵院，上海农商银行总法律顾问。本文系在“中国银行法40人论坛”2019年会议上的发言。