三 新农保、城乡居保制度风险研究

（一）普惠型农村养老保险及风险研究

新农保在待遇给付上分为两部分：第一部分为基础养老金；第二部分为个人账户养老金。其中，基础养老金是由国家财政全额保证支付的，属于非缴费型普惠制养老金。这类非缴费型普惠制制度就国际社会保障实践而言，主要在发展中和不发达国家实施。如：斯里兰卡、南非、纳米比亚和博茨瓦纳等[73]，且取得了显著的效果。哥斯达黎加的非缴费型农村养老保险计划大大降低了本国的贫困率，使其远远低于其他拉美国家。在实行非缴费型农村养老保险制度后，阿根廷、巴西、智利和哥斯达黎加的赤贫率都有明显降低。[74]Kakwani和Subbarao[75]还有A.Barrientos[76]等的研究表明，非缴费型普惠制养老金制度在发展中国家和低收入国家不仅能够满足农村老年人的基本生活需要，而且还起到了反贫困、提高预期寿命、推动经济增长以及带来农村地区整体社会福利水平提升等效果。[77]非缴费型普惠制养老金制度对于发展中国家而言比收入关联型养老金制度更具优势[78]，其增强了受益人及其家庭的风险承受能力，刺激了生产资料和商业投资，促进了实施地区商业中心的建立。[79]Barrientos和Lloyd-Sherlock发现其增强了农村家庭内部的收入转移功能，老年人有能力对年轻一代的教育培训和健康开支进行资助，反过来年轻人又乐意给予老人更多的尊敬和照料。[80] 该制度模式得到了联合国、世界银行以及国际劳工组织等国际组织的提倡和重视，并在很多国家得以推广实施。[81][82][83]

在对非缴费型养老保险制度的一片赞誉声中，有少量文献关注到制度可能出现的风险和引起的不确定因素。Van Zyle指出该制度的良好运行及发展受制于一国的经济财政实力、政党力量、人口结构、原有既定的养老保障制度安排、特定的社会文化结构的制约和影响，此外，制度的经办管理等因素也会对普惠制养老保险制度产生影响。[84]尤其在老龄化的背景下，可能使财务压力过大，毛里求斯就存在着从普惠制重新转为收入测试制度的可能。为此，就财政补贴上的风险因素，研究指出财政应在建立农村养老保险上给予不同程度补贴，Armando和Enid J.Schatz分别以巴西、印度、南非等发展中国家为例，得出建立普惠制农村社会养老保险的财政补贴比例的经验数据。[85] 另外，这种非缴费型养老制度如何与缴费型养老保险计划整合衔接，是否有效率也都存在很大的不确定性。[86] Cem Baslevent和Hasan Kirmanoglu通过对欧洲的社会调查发现，个人对福利政策的态度受到社会人口特征、个人基本的价值观、思想状况及宗教信仰等因素的影响。人们对自身的直接利益的感受最容易决定对福利好坏的评价，此外对政府的信任和忠诚度也对福利态度有着潜在的影响。[87]

（二）新农保制度效果的相关评估研究

从1986年农村社会养老保险制度开始探索建立以来，这方面的研究随着制度实践的发展而深化，大致可分为两个阶段：第一个阶段主要围绕对老农保制度的反思，在建立新农保制度的必要性、可行性、制度模式的选择以及政府应承担的责任等方面进行；第二个阶段是新农保在全国各地进行试点和探索，新农保存在的问题、制度的试点完善、制度运行效果评估等方面成为该领域研究的热点和前沿。

目前，关于新农保的相关研究主要是制度设计存在的问题和完善研究，包括相关的财政补贴投入、经办管理、农户参与意愿、保障水平、筹资机制、基础养老金待遇调整、制度的经济效应等方面，正所谓“风险的标志就是改革中的社会问题过多”，相关的新农保存在问题的揭示及评估实际上表示出对新农保风险识别和防范的重要，相关成果对本书具有重要的借鉴意义。

关于新农保替代率的研究。主要从两方面进行研究，一方面，是探讨理论替代率应为多少；另一方面，是实际的替代率是多少。根据人均领取养老金总额与农村居民人均纯收入水平的比率测算城乡居保的替代率，很多学者计算出这一区间在14%—31%。[88]其中，李伟、赵斌、宋翔提出合意的理论替代率应在58%—75%，而实际的替代率以2.5%的利率测算，参保农村居民每年交费100元，15年缴费后所领取养老金的替代率仅为18.1%；[89]高鉴国认为应将农村居民养老保险替代率的理想目标定位于等同甚至稍高于城镇职工养老保险的替代率水平；[90] 米红、肖金萍等认为作为保障农村居民老年最基本生活需求，基础养老金标准确定可参照农村最低生活保障标准进行，[91][92][93] 而穆怀中、沈毅等人认为，养老金目标替代率应为农村居民人均纯收入的50%。[94]邓大松等在分析新农保实施中存在的地方政府筹资、参保意识维持等难题的基础上，认为在现行制度设计下新农保替代率水平较低，应在适当的情况下实现基金投资运营，同时强化土地保障和家庭保障功能。[95]方倩雪基于安徽省数据，运用保险精算的方法，测算发现若参保农村居民推迟养老金领取年龄至65岁，则养老金目标替代率最高可增加5.58%，如果对个人账户养老基金进行投资运营，在收益率为 5%的情况下农村居民能获得的最高养老金替代率可以超过50%。[96]丁煜发现，固定额度缴费时间越长，个人账户替代率越低，同时政府的补贴激励机制效果不明显，提出建立弹性领取养老金年龄机制。[97]10黄丽通过构建目标替代率模型提出将农村居民人均纯收入的50%作为新农保的目标替代率比较适度，但现实中的实际替代率远远低于这个水平。[98]

关于新农保养老金财务可持续研究。这方面的研究包括定量和定性两类。定量研究主要集中在构建基础养老金或者个人账户的养老金收支平衡模型，薛惠元基于整体法对新农保个人账户基金收支进行了模拟和预测。[99] 刘昌平、殷宝明基于现收现付平衡模式的角度，对城乡居保的财政补贴机制可行性进行研究，认为应建立财政提供缴费补贴的阶段式现收现付制平衡模式，明确财政补贴责任，规避城乡居保基金失衡风险。[100]毕红霞、薛兴利在分析城乡居保财政补贴压力时，提出中央和地方在城乡居保财政补贴上的总体负担较轻，但各省在城乡居保的财政补贴上压力不均，提出建立体现地区经济差异性和财政责任有限性的财政支持模式，在增加中央补贴力度的同时，地方各级政府建立以均衡补贴的“4-3-3”模式、省级补贴为主的“5-3-2”模式以及以县级补贴为主的“2-3-5”模式。[101] 赵斌、原浩爽通过建立基础养老金长期收支模型分析了收支平衡状况，并从财政合理支付角度对其财务可持续性进行了动态评估。结果显示，政府每年拿出财政收入的约2.34%，即能保持基础养老金支付需要，据此提出政府必须建立稳定的养老金财政补贴机制等建议，以应对潜在的缺口危机。[102]封铁英、高鑫通过构建人口动态平衡方程和农村养老金精算模型，应用VAR模型实证分析人口老龄化对农村养老金可持续性具有显著的负向冲击，且老年抚养比对农村养老金可持续性的负向冲击效应大于老龄化系数，应采取措施应对农村养老金不可持续性风险。[103]殷俊、黄蓉在精算分析框架下运用随机模拟方法测算基础养老金的长期收入、支出和结余积累水平，结果发现基础养老金将在2062年出现缺口，当结余基金收益率在0—5%变动时，2070年基金缺口很可能高达当年缴费收入总额的15倍。[104]

在经办管理方面，刘玉璞提出将业务流程再造引入社会保险经办领域，建立起“扁平化”“前后台一体化”的组织结构和服务模式，化解由于经办管理不力导致的有关风险；[105]李娜从新型农村社会养老保险经办成本的角度出发，通过对经办机构的调研发现，经办机构存在资源配置不合理的现象，如60周岁及以上的参保人的单位作业成本要高于16—59周岁的参保人的单位作业成本，启动年份的经办成本高于启动以后年份的经办成本。[106] 吴振亚认为政府可通过购买服务，充分发挥各类社会组织的优势，积极引导保险公司和农村金融机构参与新农保经办管理服务体系建设，提高新农保经办管理服务的质量和效率，降低行政成本，以促进农村社会保障事业的健康发展。[107]何晖等认为提高经办管理效率、降低成本可借鉴印度的“微型养老金”做法，利用移动终端和金融系统信息化网络，实现参保缴费的小额、高频次、灵活缴费，在降低经办管理成本的同时，可提高基金缴费积累。[108]

在参与率与参与意愿方面，其作为制度顺利推进的重要因素，很大程度上决定着制度实施的吸引力和可持续性。张若瑾、邓啓平、刘科采取两阶段回归法（2SLS）研究新农保参保行为的影响因素，发现金融机构空间集聚对参保行为的影响具有显著正向影响。年龄大、收入高、信息渠道广、养老模式单一的农户新农保参保率较高。[109]柳晨运用Logistic回归模型实证分析发现，年龄、受教育程度、健康状况、职业、家庭年收入、家庭耕地面积、家庭60岁及以上老人比例等因素对农村居民参保行为具有显著影响，而性别、家庭子女数量、意愿缴费档次、村集体经济状况和邻里互助情况对参保行为的影响并不显著。[110]田北海、丁镇对农村居民参与新农保的意愿进行了调查，发现多数农村居民愿意参加新农保，但是相对于新型农村养老保险制度中的规定，农村居民更倾向于“少缴多得”。同时在缴费意愿上还存在地区上的差异：在经济欠发达地区的农村，极端贫困的农村居民需要养老金，但却难以缴纳养老费；经济发达地区的部分农村居民则期望通过高费率缴纳以领取较多养老金。[111]陈其芳以还未参与新农保的农村居民为研究对象，实证分析了影响农村居民参与新农保意愿的影响因素，发现在“新农保市场”中存在“逆向选择现象”和“邻里效应”。[112]

在制度实施效果方面，刘远风构建倍差法模型，发现城乡居保制度有显著的扩大内需效应，应进一步扩大新农保覆盖面以增强这一效应。[113]王翠琴、田勇根据湖北省的数据研究了新农保对居民收入差距的调节作用，发现制度缩小了湖北省城乡居民之间的收入，但是对湖北省地区收入差距的调节作用并未显现。[114]李时宇、冯俊新基于多阶段世代交叠模型，量化分析了城乡居保的经济效应，认为城乡居保能促进居民消费并降低储蓄率，对城乡收入差距有显著的调节作用，并能够提高临近退休人员的福利总效用，但同时会降低非参保人群中年轻人的福利效用。[115]王翠琴、薛惠元、龙小红运用层次分析法，从新农保政策运行的经济功能、社会功能、基金管理和经办服务四方面构建绩效评估指标体系，并对湖北省团风县和宜都市新农保政策进行实证评估。[116]薛惠元通过广西壮族自治区43个样本县2009—2010年的基本经济数据和湖北省试点县的抽样调研数据发现城乡居保在县级层面具有显著的减贫增收效用，但在农户层面的减贫效果并不明显。[117]范辰辰、陈东使用中国健康与养老追踪调查2011年全国基线调查数据证实，农村居民虽然没有缴费能力风险，但由于缴费较少造成个人账户累计薄弱，导致养老金保障能力不足，养老金支付水平远不能满足农村居民的养老需求。[118]刘畅、杨河清从经济的角度指出提高社会保障水平能够改善居民的消费预期，从而拉动消费，即社会保障制度对居民消费存在正向的外部效应。[119]马光荣、周广肃使用2010年和2012年中国家庭追踪调查（CFPS）数据，考察城乡居保对家庭储蓄和消费的影响，发现城乡居保显著降低了60岁及以上居民的储蓄率，而对60岁以下参保居民的储蓄率和消费没有产生显著影响。[120]

（三）新农保制度优化研究

关于基础养老金调整的研究，刘远风、宋晓毅指出城乡居保基础养老金动态调整应包括养老金计发系数、常规调整和动态性调整等三个方面的内容，当前阶段应该增强基础养老金的补偿功能。[121]沈毅、杜晓宇从“生存公平”的角度出发，建立了城乡居保基础养老金调整模型，从替代消费和财政负担两个维度检验调整指数，进而确定了调整方案。[122]薛惠元、仙蜜花构建了城乡居民基础养老金动态调整模型，运用目标替代率和财政支持能力对模型进行验证，得出按经济发展水平或者按物价上涨率加经济增长的40%两种调整方案，能满足保基本和财政可持续两个目标。[123]李运华、叶璐通过构建城乡居保精算模型，设计五种调待方案并进行验证，得出应建立差异化的调待机制，同时应加大个人账户的补贴。[124]边恕、孙雅娜以农村基础养老金动态调整机制为研究对象，通过构建模型，对调整后的基础养老金规模进行模拟和预测，并比较了调整前后中央财政的负担水平，得出中央财政能够负担起动态调整后的基础养老金支出的结论。[125]

城乡居保的筹资机制方面，李琼、汪慧从经济基础、公共财政支持和参保人员的个人缴费能力等三个方面考察了影响城乡居保筹资机制的因素，并从经济发展质量、公共财政支持及基金保值增值等方面探讨提高城乡居保筹集能力的对策。[126]薛惠元、仙蜜花运用个体法，在构建基金收支平衡模型的基础上，模拟和预测了城乡居保个人账户未来收支平衡状况，发现个人账户基金在未来会出现缺口，账户收益率、计发系数以及参保人预期寿命等因素影响着个人账户收支平衡。[127]