第一章 绪论

第一节 研究背景与研究意义

一 研究背景

社会建设与政府绩效都是当前理论界与实务界普遍关注的重要领域。中央在制定《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》时提出了包容性增长理念，以扭转过去人们固守的片面地追求经济增长的发展模式，转而寻求经济发展和社会发展的协调与可持续性。自改革开放以来，我国在经济方面取得了长足发展，成就举世瞩目，但这未能带动社会的同步发展。在经济发展的同时，各种社会问题纷至沓来，各种社会矛盾和冲突不断涌现，这给我国社会转型与经济转轨带来了很大的挑战。著名社会学家陆学艺（2009）就曾指出：“与经济建设相比，我国的社会建设落后了15年左右，加快社会建设的步伐非常重要。”国家和地方发展中所凸显的各类现实情况基本决定了社会建设必将成为我国经济社会永续发展的重要组成部分，同时，也是构筑社会主义和谐社会和实现民族伟大复兴的必然过程和重要手段。竹立家（2010）曾经指出，包容性增长、社会建设和实现社会的公平正义将是引领未来中国改革与发展的关键词，也是未来30年中华民族实现伟大复兴的基本线索和必然要求。与此同时，全国各地也在蓬勃开展各种绩效评价活动，学术界对各地政府绩效评价实践模式进行过系统的梳理；理论上也对地方政府绩效评价框架体系进行过相关研究；学者也尝试在全国范围内推动建立健全政府绩效评价相关法律；人们的关注点开始把单一的政府绩效评价与绩效管理、社会治理联系起来。尽管社会建设和政府绩效评价两个领域的理论研究成果和实践经验都已经相当丰富，但是，把两者结合起来研究的内容却相当稀少。这主要体现在：从事社会建设理论研究和实践探索的专家学者很少有从政府绩效评价角度进入探索，而从事政府绩效评价理论研究和实践探索的专家学者又很少把社会建设作为研究对象。

（一）中国的社会建设已经进入新阶段

当前中国的总体形势，可以概括为：经济稳中向好，政治基本稳定，社会矛盾凸显，文化艺术繁荣，生态环境恶化。国内经济社会总体发展态势良好，“十二五”规划胜利完成，“十三五”规划顺利实施。

从经济建设来看，2013年，我国国内生产总值（GDP）突破50万亿元大关，总量达到了568845亿元，按可比价格计算，同比增长了7.7%。全年城镇居民人均总收入超过2万元，达到了29547元人民币。其中，城镇居民人均可支配收入达到了26955元人民币，比上年名义增长了9.7%，扣除价格等因素影响后实际增长了7.0%。全年农村居民人均纯收入达到了8896元人民币，比上年名义增长了12.4%，扣除价格等因素影响后实际增长了9.3%。全年居民消费价格比上年上涨了2.6%，其中城市与农村分别上涨了2.6%和2.8%。在经济总量上，2012年，我国首次超过日本，仅次于美国成为全球经济总量第二大国；全国人均收入也进入中等发达国家水平。[1]

从政治建设来看，目前国际形势错综复杂，地区局势不稳。中日关系因钓鱼岛主权争议进一步恶化，俄美因乌克兰政局跌宕而在地中海持续角力，中东地区的和平进程仍然毫无进展。国内政治秩序基本稳定，中央政府对反腐问题持续保持高压态势，既打“老虎”又拍“苍蝇”，廉政建设得到大力加强，政治风气得到涤荡，人心得到凝聚。

从文化建设来看，我国的文化事业、文化产业发展也颇为迅速，电影电视、网络文化、新闻出版、文艺动漫等各类文化产品不断涌现，极大地丰富了人们的文化生活。

从社会治理来看，整个社会秩序尚好，人民安居乐业，但是，一些社会问题仍然突出，居民贫富差距有持续增大的趋势；公共服务供给不足，“各种难”等呼声不断；社会关系张力增加，仇富仇官思维盛行；社会治安治而不安，大案要案多发，“暴恐”事件灭而不绝，群体事件时有发生。

从生态环境建设来看，生态环境有恶化趋势，河流被污染，土地沙漠化严重，大城市雾霾严重，人们对居住环境提出更多的期待。

历史经验昭示，我们的改革与建设都是分阶段按部就班来实施的，在不同的发展阶段，应当采取适切战略与策略以应对不同的发展形势。当前，我国已经进入改革与发展的关键时期，新时期的重要特征是经济建设已经取得相当大的进步，现代化水平已经达到中等发达国家水平，但社会发展还相当滞后，由此引发了诸多社会矛盾和社会问题。从世界其他国家现代化进程中所取得的经验来看，我国已经从过去强调以经济建设为主的发展阶段，进入倡导经济发展与社会发展并行的阶段。新阶段的任务就是在继续抓好经济建设的同时，也要通过社会建设来促进社会体制的改革和创新，在改善民生和创新社会管理中，加强社会建设，开展良好的社会治理，力争实现社会的现代化。党的十六大、十七大、十八大分别对“建设全面小康社会”“构建社会主义和谐社会”“实现中华民族伟大复兴”实施了战略布局，党的十九大又着重提出，要建立共建共治共享的社会治理格局，各地各部门积极贯彻落实中央精神，普遍开展了以社会服务管理为核心内容的社会建设，效果十分明显，昭示中国的社会建设已经进入新的发展阶段。

（二）政府绩效评价制度逐步建立健全

2004年3月22日，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）。《全面推进依法行政实施纲要》提出，“要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法”[2]，这是迄今为止我国政府文件中最早出现的“政府绩效评价”概念。2005年3月30日，国务院常务会议讨论通过了《国务院2005年工作要点》（国发〔2005〕8号），《国务院2005年工作要点》指出，要“探索建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”[3]，表明中央政府探索在全国推行政府绩效评价工作。2006年9月4日，时任总理温家宝在“加强政府自身建设、推进政府管理创新电视电话会议”上再次提出，“要抓紧开展政府绩效评估的试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广”[4]，表明中央不但要在全国推进政府绩效评价，并且尝试借助政府绩效评价工具来促进政府的自身建设与管理。2007年10月25日，党的十七大报告指出，“要提高政府效能，完善政府绩效管理体系；建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，建立政府绩效评估机制”[5]，表明党中央对政府绩效评价问题也开始予以重视。2008年2月27日，《关于深化行政管理体制改革的意见》（中发〔2008〕5号）明确提出，“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”[6]，《关于深化行政管理体制改革的意见》的制定与实施为我国地方政府开展绩效评价确定了基本方向。2009年，中央组织部和中央办公厅共同出台了“一个《意见》三个《办法》”[7]，从德、能、勤、绩、廉五个维度，形成了我国地方党政领导班子和领导干部综合考核评价的指导性文件。2011年6月10日，监察部根据党中央、国务院关于加快推进政府绩效管理制度的部署和要求，出台了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，牵头组织并选取B市、吉林省、深圳市、农业部、质检总局等省、市政府和职能部门开展政府绩效管理试点工作。

在中央的大力推导下，目前我国已有1/3的省份、市（县）以及部分行业开展了不同程度的政府绩效评价工作，大致形成三种类型：第一，普适性的政府机关、部门的绩效评价。例如，青岛市的目标责任制、厦门市的效能建设等，这类政府绩效评价常常被视为地方政府管理机制中的一个重要环节。第二，具体行业的绩效评价。例如，卫生部对医院系统、教育部对教育系统开展的绩效评价，这类政府绩效评价通常由政府主管部门设计绩效评价体系，定期对其所属的企事业单位进行评价。第三，专项绩效评价。例如，各地开展的财政绩效评价就属于地方政府财政支出的专项绩效评价。此外，在地方政府绩效评价实践探索中也形成了甘肃模式、青岛模式、思明模式和珠海模式等几种典型模式[8]，为我国地方政府绩效评价树立了标榜。

综上所述，现阶段我国各级地方政府绩效评价基本上都还处于探索阶段，并没有形成统一的政府绩效评价体系，对政府绩效展开评价的内容也是大相径庭，缺乏上下统一的做法和标准，各地实践的力度和效果也不平衡。但是，在这些已有的实践中，国际最前沿的政府绩效评价工具和评价方法，国外最先进的政府绩效评价经验都在其中得到或多或少的应用。因此，在我国社会建设进入新阶段，政府绩效评价也正逐步趋于成熟的背景下，地方政府社会建设评价实践需求推动两者同向并行的合力越发强烈。

二 研究意义

本书研究理论上可以延伸社会建设、政府绩效研究范围，拓宽平衡计分卡中国化模式的用途；现实中可以帮助地方政府促进社会建设规划的实施，有助于地方党政领导班子和领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观，夯实党的群众基础与执政基础。具体来说，其研究意义主要有以下四个方面。

（一）有利于探索和补充地方政府绩效评价理论体系

早在20世纪70年代，英国、美国等西方发达国家为应付本国政府体制弊端，开始了当代政府绩效管理方面的探索，为了改变传统政治与行政二分而导致的政府体制“既不民主又没有效率”的事实，他们把目光指向了政府绩效评价。他们的目的是通过政府绩效评价来实现具有民有、民享、民治等特征的公众管理政府的制度，进而提高政府的管理水平与管理效率，促进公平公正，以期实现公共利益的最大化。我国的政府绩效评价比西方晚了大概十年，虽然国内各界对政府绩效评价的理论研究、实践探索都给予了广泛的关注，但从全国范围和发展现状来看，各地的政府绩效评价发展很不平衡。许多地方还在沿用传统的工作报告、定期检查等考核评价模式，主观随意性相当大。即使有些地方引入了较为科学的绩效评价工具，但在考核评价内容、指标设定上仍不完善。如前所述，许多地方政府依旧以经济建设的效果与成果作为主体内容来检验一个地区的政府绩效水平，这种“唯GDP主义”的做法较为片面，无法全面、客观地衡量一个地方政府的真实绩效水平。政府绩效评价的内容并非一成不变，它会随着时空的变化而有所不同。党的十六大提出了“三位一体”发展目标，党的十七大提出了“四位一体”发展目标，党的十八大则在前述的基础上提出了“五位一体”发展目标[9]，从“三位一体”到“五位一体”反映了党和国家对我国经济社会发展规律的深刻把握。因此，在地方政府绩效评价体系设计中也应与时俱进，要充分认识到绩效评价在政府职能转变中的重要作用，并适时发挥绩效评价在实现政府职能转变中的工具性效用。绩效评价就像是一根“指挥棒”，为何评价、评价什么、怎样评价都会引起被评价者相应的行为反应。

2006年7月，由中央组织部颁发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》（以下简称《综合考核评价试行办法》）明确规定，要将经济建设、政治建设、文化建设和社会建设纳入考核范围，其中对社会建设绩效更是提出了一些具体指标，如城乡居民收入、城乡居民收入增长率、安全生产、基础教育、城镇就业率、社会保险等。这表明中央已经意识到地方政府绩效评价中的偏差，要求他们要扭转长期以GDP为中心的倾向，为加强社会建设的绩效评价工作标明了脚注。因此，加强对地方政府社会建设绩效评价的研究，将对我国地方政府绩效评价理论体系的完善具有重要理论意义与现实意义。

（二）有利于推动和落实地方政府社会建设的各项任务

社会建设是一项内容庞大的系统工程，它的推进需要一套有效的社会管理体制，而这一管理体制内的各方参与者如何来进行沟通、怎样来进行协同、如何能各司其职、怎样能各负其责成为摆在我们面前亟须解决的问题。概而言之，社会建设实施推进需要一个重要的抓手，由于绩效评价具有控制与激励两项重要功能而被视为社会建设各项任务推进落实的不二之选。绩效评价的控制功能是指通过对评价目标的层层分解和上下级之间签订绩效协议书的约束力，它可以让被评价者（代理人）的行为与评价主体（民众和上级）的愿望相一致，从而成为调控被评价者行为的有用工具；绩效评价的激励功能是指绩效评价主体通过绩效评价后的奖惩措施，使人产生“见贤思齐，见不贤而自内省”的激励效果。

地方政府社会建设的绩效评价是地方政府社会建设绩效管理、地方政府绩效管理中的一项重要内容。通过社会建设绩效评价可以解决组织内部对社会建设管理的问题，有助于提高地方政府在社会建设工作中的效率。因为，地方政府组织通过对社会建设的具体分析，可以明确组织现阶段社会建设的战略主题与绩效目标、设计绩效标准与评价指标体系，进而通过实施社会建设绩效评价，使政府部门内部职责分工更为明确、行为流程更加清晰、行为及其结果的评判更为客观；可以建立起部门内部对社会建设工作的认同标准，继而通过社会建设绩效评价使地方政府可以把参与社会建设工作的组织成员的薪酬、升迁、调动等行为与社会建设的绩效挂钩。同时，通过社会建设绩效评价，可以解决政府组织成员发展的问题，社会建设绩效评价以问题为基础、以结果为导向，通过科学的绩效评价，根据每个组织成员在各个社会建设绩效指标上的具体得分，能够清楚地了解每位员工在社会服务管理上的职业路线和能力特点，能够为其提供技能提高、绩效提升的具体改进方案与措施。通过提高从事社会建设的公务人员个人、团队的社会服务管理能力与素质，进而促进地方政府社会建设各项工作的落实，以利于社会建设各项目标的达成。

（三）有利于地方政府树立科学的发展观和正确的政绩观

2004年9月，党的十六届四中全会审议并通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（以下简称《决定》），《决定》强调“要抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准，完善职务和职级相结合的制度，实行党政领导干部职务任期制度，健全公务人员制度”。[10]2009年10月，中央出台的“一个《意见》三个《办法》”再次重申要在地方政府党政领导班子和领导干部中形成科学的发展观和正确的政绩观。

对政府来说，树立科学的发展观和正确的政绩观就是正确科学的绩效观，是指在政府绩效实施中要科学、要正确，在对政府绩效的评价中要秉承科学原则，要对政府绩效有正确认识。近年来，一些地方党政领导班子和领导干部个人对科学的发展观和正确的政绩观认识不足，特别是个别地方政府“唯GDP”思想严重，把地区GDP增长视为科学发展和评价政绩的唯一标准，忽视了经济与政治、社会、文化、生态等其他部分的协调发展，忽视了政府作为社会建设主体的重要作用。有些党政领导干部重点关注容易出效果的显绩，而忽视需要长期坚守的潜绩；有些党政领导干部重点关注易于过关的软指标，而忽视难以对付的硬指标；有些党政干部重点关注那些可得的局部利益，而忽视那些不易驾驭的全局利益；更甚的是有些党政干部只关注上级领导关切的项目，而忽视群众急切盼望的现实需求。这样的干部，不仅办不好事业，还损害了党的形象；这样的“政绩”，不仅对百姓没有益处，还会妨碍国家发展大局。

加强地方政府社会建设绩效评价的研究，不但可以纠正地方政府党政领导班子和领导干部在发展观与政绩观上存在的模糊或错误认识，使地方政府清晰地认识科学发展与正确政绩之间的紧密联系，使他们避开发展观上出现的盲区和政绩观上的误区。鞭策他们把全部精力用在推动地区经济社会又好又快发展上、用在保障和改善民生上、用在促进社会和谐稳定上，真正做出可以经得起实践、群众和历史检验的实绩。

（四）有利于进一步夯实党的群众基础与执政基础

党的执政基础，在很大程度上就是包括阶级基础在内的党的群众基础。中国共产党作为执政党，自新中国成立以来，一直领导全国各族人民进行经济社会建设，并取得了丰硕成果，将来仍继续领导国家和人民进行社会建设。进入新时期，国内外的发展态势瞬息万变，面对当前复杂的社会环境和执政条件，继续巩固党的执政地位不动摇，不断提高党的执政能力有提升，不仅仅牵涉实现全面小康社会目标的达成、社会主义和谐社会的实现、中国梦的成真，并且还关系国家、民族和人民各项事业的兴衰成败。毛泽东曾经指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”[11]同时，他还告诫我们：共产党员绝不可脱离群众，绝不可高踞于群众之上，做官当老爷，而应当以普通劳动者的姿态，出现在群众面前，深入群众之中，同群众打成一片。[12]以民生为重点的社会建设是社会主义建设系统工程中的重要一环，是化解社会矛盾、规避社会风险和构建社会主义和谐社会的重要手段，其本身对理顺干群关系、提高地方党政部门在群众心目中的地位与威信具有重要作用。同时，社会建设绩效评价强调以社会公众的需求为依归，群众既是社会建设绩效评价最重要的参与者又是最直接的受益人，开展社会建设绩效评价，有利于地方政府建立和发展广泛的社会公共责任机制，树立服务行政意识。基于公众参与的地方政府社会建设绩效评价倡导以群众满意度为重要评价标准，强调政府与群众之间的交流与沟通，吸纳群众参与地方政府社会建设绩效评价的全过程，因此，加强地方政府社会建设绩效评价有利于改善政府形象，提高政府信誉，夯实我们党的群众基础和执政基础。