第一节 选题背景与研究意义

一 问题的提出

我国城市化正处于快速发展的阶段。据国家统计局统计，到2018年我国城镇常住人口为83137万人，按此计算的常住人口城市化率达59.58%，户籍人口城市化率也达到了43.37%，常住人口城市化率与户籍人口城市化率之间的差距由2013年的18%缩小到16.21%。据国务院发展研究中心等部门联合组预测，我国与常住人口城市化率口径相同的城市化率到2030年为68.38%，2040年为75.37%，2050年达到81.63%。[1]

（一）农民工市民化步入新阶段

国际经验表明，当城市化水平超过50%后，将迎来农民变市民的浪潮，尽管我国农业转移人口的市民化具有明显的中国特色，也依然呈现出共同的演变趋向，并在三个方面呈现出来：

第一，从个人流动转向举家流动。国家卫生和计划生育委员会组织的流动人口动态监测数据表明，“十二五”时期举家外出农民工持续增加，近九成的已婚新生代流动人口是夫妻双方一起流动，与配偶、子女共同流动的约占60%；流动人口在流入地的家庭规模，2015年达到2.61人，较2013年提高了0.11人。[2]家庭式流动作为我国城市化进程中所出现的一个重要现象，在两个方面对农村转移人口市民化产生影响：一是流动过程；二是流动结果。总体上看，家庭式流动是农民工稳定定居的前提，它能够促进农民工的移民选择，奠定农民工城市融入的根基，推动农民工在城市落户的进程。

第二，从“流动”转向“定居”。“流动”与“定居”对于西方发达国家移民来说是一个同步发生的过程，但对于中国的农民工来说，从“流动”到“定居”的实现却是一个历尽艰辛的目标。由于不是作为一个迁移群体来适应城市生活，农民工的城市融入更多地表现为一种“进入者”的融入，而非“定居者”的融入。只有具有移民性质的“定居者”愈益增多，才能使城市化真正成为一个农民非农化、人口城市化、农民市民化相互交织和相互影响的深刻过程。从国内一些调查数据来看，农民工市民化的定居意愿较过去更为强烈。毛丰付等人通过对已有文献及相关数据的分析，得出农民工有较强留城意愿的人数比例为35%～40%。[3]宁光杰等人的调查表明，2014年样本地区农民工市民化意愿平均为0.464，市民化能力指标为0.538。[4]无疑，以“进入者”为主逐渐转变为以“定居者”为主，这将成为农民工市民化的一个极大的转折。

第三，从“农民工第二代”转向“移民的第二代”。改革开放以来，经过数十年的流动，早期进城定居的农民工已转化为新一代移民，并且已经有第二代移民的出现。尽管农民工的整体队伍仍以第二代农民工（即人们通称的“新生代农民工”）为主，但属于移民的第二代队伍不断扩大当为不争的事实。尽管我们找不到移民第二代增长的准确数字，但从国家有关部门的相关调查数据中也可见一斑。据国家卫生和计划生育委员会调查，2013年流动人口子女在现居住地出生的比例达到58%，与2010年相比还上升了23%。[5]0～17岁子女随同流动的比例基本保持在65%左右，到2016年还达到了65.6%。[6]国外经验研究证明，移民的城市融入需要几代人的时间。继定居者（第一代移民）之后，真正实际意义上的城市融入将在移民的后代身上受到考验，他们会面临着更为复杂的问题。亨廷顿（Samuel Huntington）等提出，有关第二代假设是否确认的关键，取决于移民后代能否获得职业流动。[7]汉德林（Oscar Handlin）根据美国经验甚至认为，移民的“第二代人是不稳定的因素”[8]。但无论怎样，移民第二代的增长，将成为农民工市民化的一个重要表征。

从总体上看，我国农民工市民化业已发生阶段性变化，这既体现于个体之中，也体现于整体之上。在西方发达国家，农村人口市民化也是难以一步到位的。英国学者安东尼·里奇蒙（Anthony H.Richmond）曾指出，移民自身需经历两个转变：一是从相对狭小的同质性的农村社会进入更加集中的人口异质性非常突出、生活节奏更快的城市社会；二是移民进入新的国家后首先从社会底层开始，然后逐渐向上流动。[9]而我国农民工流动的阶段性变化则更为突出，从流动到定居，再到移民，这一渐进的基本过程构成了农民工城市化的时间框架：一是流动阶段，也即进入初期，追求经济收入和稳定就业是进城农民工的首要目标；二是初步定居阶段，在就业与居所基本稳定后，农民工开始寻求较高程度的城市适应；三是移民阶段，农民工已经在城市中沉淀下来，与城市的互动增加，且面临着文化心理等深层次城市适应问题。三个阶段有一定的时间序列，后一阶段建立在前一阶段的基础之上。从整体上来看，农民工业已在“量”的增长中孕育着“质”的提升。国务院研究室调研组早就作出判断，进入21世纪，我国农民工已发生三大转变：由亦工亦农向全职非农转变，由城乡流动向融入城市转变，由谋求生存向追求平等转变。[10]冷向明等则在将农民工市民化划分为四个维度的基础上，提出从改革开放伊始到20世纪末为农民工市民化的第一阶段，以地域市民化和职业市民化为主要特征；从21世纪开始到2030年左右为第二阶段，以身份市民化和职业市民化为主要特征；从2031年左右开始到2070年左右为第三阶段，其主要特征是价值观念市民化和地域市民化。[11]

农民工市民化所发生的阶段性变化，实际上表明农民工的城市融入业已从“进入者”层次的融入，向“定居者”层次的融入以及“移民”层次的融入转变，这三个层次之间所构成的是一种质的跨越，它不仅是一个十分漫长的过程，同时也是一个异常复杂的问题。农民工城市融入所具有的多阶段性，不仅造就了融入的突出性质，而且在不同的阶段会提出不同的目标、要求和制度特征。影响农民工融入城市的因素较多，最为突出的至少有三个方面：一是农民工的市民化能力与意愿是否匹配；二是职业身份与社会身份的转换是否合一；三是心理、观念、行为层面的变化是否协调。也就是说，农民工要完全融入城市社会，需经历城乡迁移和职业转变，获得城镇永久居住身份，平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利，按次序分类解决“农业转移人口的经济市民化”和“从经济市民化到人的市民化”两个问题。[12]不难看出，农民工市民化及其城市融入，是其公民身份的现实拓展，更是获得社会承认、实现在城市稳定地生活和工作的具体体现。

（二）保障农民工尊严必须放在更为突出的位置

尊严作为一个有着悠久历史的概念，内涵丰富多样。“尊严”一词来源于拉丁文dignus（“值得”），意即“一种有价值或荣耀的品质、价值、优越感”。经过历史的浸润，“尊严”一词逐渐成为了“代表着道德的尺度，蕴含着伦理的规则，体现着人的价值”的名词。[13]特别是经历过对第二次世界大战的反思后，在1945年制定的《联合国宪章》、1948年出台的《普遍人权宣言》中，尊严和人权并列处置；到了1966年颁布的两个人权国际公约中，尊严作为权利的基础更是得到更为清晰的表达。据统计，自1945年至1997年，有超过37个国家的宪法中写进“人的尊严”一词。[14]以撰写《历史研究》一书著称于世的历史学家汤因比（Arnold J.Toynbee）更是明确宣称：人的尊严至高无上。尊严并不是相对的，而是绝对的，任何有价值的东西都不能代替尊严。[15]尊重和维护人的尊严，逐渐成为了一个社会文明程度的重要体现，成为现代法治社会的基本原则和价值诉求。

在我国，维护和实现人的尊严也摆在了十分突出的位置。1982年修订的《宪法》明确规定：中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。2004年则以宪法修正案的方式将“国家尊严和保障人权”明文规定在《宪法》之中。在中国特色社会主义的建设进程中，实现人的尊严也已成为共享发展的内在要义，成为和谐社会建设重要的价值目标。特别是在2010年《政府工作报告》中还庄严宣布：“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”[16]其中，“一切为了人民生活得更加幸福、更有尊严”是继“为人民服务”之后，党和政府执政理念和宗旨的又一次生动具体的凝练表达。毫无疑问，在新型城市化和农业转移人口市民化的过程中，必须把维护和保障农民工的尊严放在突出的位置，尤其是要达成两个目标：

其一，维护和保障农民工的劳动尊严。法国学者薇依（Simone Weil）曾指出：“兴许只有劳动的尊严才是充分合理的。”[17]劳动尊严亦即人们常说的“体面劳动”。1999年，国际劳工组织在第87届国际劳工大会上首次提出了“体面劳动”的概念，提出国际劳工组织“当前的首要目标是促进男女在自由、公正、安全和具有人格尊严的前提下，获得体面的、生产性的工作机会”[18]。按照国际劳工组织的倡议，体面劳动有四个维度或四个战略目标：（1）促进工作中的基本原则和权利；（2）促进就业，包括充分就业和生产性就业；（3）社会保护与社会保障；（4）社会对话，在政府、雇主、工会组织之间形成三方谈话的对话机制。佛罗伦斯·博内（Florence Bonnet）等认为，体面劳动的内涵实际上有宏观、中观、微观之分。在宏观层面，由国家制定相应的法律法规，建立相关的机构和制度，以确保全社会劳动者在没有压迫、有合理安全保障的环境下工作；在中观层面，要求企业在估计自身利益高效运转的过程中，也要保护劳动者的体面权益；在微观层面，体面劳动即要求劳动者要获得平等的就业机会和安全的工作环境。[19]体面劳动，不仅有美丽的“体”的劳动，更要有荣耀的“面”的劳动。[20]体面劳动实际上就是劳动者的尊严底线，它构成了尊严生活的前提和基础，这对农民工来说尤为重要。农民工作为一个既不同于传统意义的农民，又不同于城市市民的新的社会阶层，是一个在劳动中亟须实现体面劳动的阶层。从已有一些调查成果来看，农民工体面劳动缺失主要表现在：人格尊严得不到尊重，劳动权益得不到保障，社会保障权利缺乏，社会话语权缺失，等等。农民理性扩张创造中国奇迹的过程，也是劳动者与社会付出巨大代价和成本的过程，不体面“劳动”就是这种代价和成本的集中体现。[21]使农民工群体能实现体面劳动，获得劳动尊严，这是马克思主义劳动价值理论的内在要求，也是构建社会主义和谐社会的重要基础。党和政府对此非常关切，提出了维护和保障包括农民工在内的劳动者体面劳动的明确目标，这在时任中共中央总书记胡锦涛的讲话中有过完整的阐述：“要切实完善社会保障体系，健全就业帮扶、生活救助、医疗互助、法律援助等帮扶制度，着重解决困难劳动群众生产生活问题，在经济发展的基础上不断提高广大劳动群众生活水平和质量，使他们不断享受到改革发展成果。要切实发展和谐劳动关系，建立健全劳动关系协调机制，完善劳动保护机制，让广大劳动群众实现体面劳动。”[22]实现体面劳动也已成为社会的共识，达致这一目标依然任重道远。

其二，维护和保障农民工有尊严地生活。体面劳动与有尊严地生活，两者之间相互联系、相互依存，密不可分。对每一个个体来说，有尊严的生活是每个人的内在规定和现实需要；对社会来说，有尊严的生活是社会运行的价值方向。[23]有尊严的生活一般包含两个方面：其一是确信自己的生活理想是有价值的；其二是自信有能力实现自己的意图。[24]人活得有尊严，应具备两个必要条件：个人提升自己的价值和品质的努力；社会给予个人的独特人格和努力以恰当的承认。[25]就是说，有尊严的生活包括个体责任和社会责任两个方面。但正如穆罕默德·萨瓦多哥（Mahamadé Savadogo）所指出的那样，尊严的给予应先于改善生活条件的所有努力，无论是个体生活还是集体生活都是这样。只有改变形形色色的社会不公，才能既在主观又在客观、既在物质又在象征层面为有尊严地践行创造条件。[26]对于我国众多的农民工来说，要享有有尊严的生活，个人的努力固然重要，但当务之急仍然是社会环境的改善和优化，其中涉及两个关键性的要件：一是权利平等；二是机会均等。权利平等，农民工才能获取参与城市发展的必要条件；机会平等，农民工才能获得尊严生活的起点公平。正因为如此，就社会整体而言，“有尊严的生活意味着社会公平与正义以及人与人之间相互尊重、相互承认的良好社会秩序”[27]。正是基于这样的理念，曾任国务院总理的温家宝在谈及“要让老百姓活得更有尊严”时，明确提出要在三个方面努力：第一，每个公民在宪法和法律规定的范围内，都享有宪法和法律赋予的自由和权利；第二，国家发展的最终目的是满足人民群众日益增长的物质文化需求；第三，整个社会的全面发展必须以每个人的发展为前提，要给人的自由和全面发展创造有利的条件，让他们的聪明才智竞相迸发。[28]

“尊严就像一面明亮清晰的透镜，人们能够通过它感受到整个世界的奇妙非凡。”[29]但实现尊严之路并非一马平川，它需要社会文化、舆论氛围发挥引导作用，需要制度创新、物质文明建设等发挥外在的保障和基础作用。高兆明提出，在讨论“有尊严的生活何以可能”时，主要不是立足于个体心理精神层面，而是立足于社会关系层面。即是说，当尊严成为社会规范性要求时，尊严就“首先不是一个人的内在精神心理意识问题，而是社会价值精神、社会关系与社会结构及其制度体制问题”[30]。非常明显的是，在社会公平正义环境尚未优化之时，更有一个如何发挥政府的责任，特别是社会政策功能的问题。

社会学家吉登斯（Anthony Giddens）指出：要最大限度地发挥弱势个体和社群的行动潜能，社会政策可以扮演重要的角色。[31]社会政策研究学者迪恩（Hartley Dean）强调，社会政策的解决方法并不是要操纵人们，而是要巩固那些能够增进人类福祉的社会结构因素，并且消除那些损害人类福祉的社会结构因素。[32]我国社会政策的制定与实施，自改革开放以来，尤其是科学发展观提出以来，有了较大的发展，社会政策核心议题包括教育问题、就业问题、医疗问题、养老问题、住房问题、个人社会服务问题等。但社会政策的大量出现，并不意味着完全可以满足人们对社会政策的需求。对农民工的市民化和城市融入来说，既需要普惠性政策，也需要针对其身份转换的差异性政策；既需要解决当前面临问题的生存型政策，也需要着眼长远的发展型政策；既需要自身一代的就业、住房、养老等政策，也需要下一代在城市生活及其融入的政策；等等。有研究者曾提出过农民工社会融入的政策内涵，应主要包括平等的参与机会、享受基本的社会福利、积极的社会关系、改善发展能力等[33]，确有启迪之功效。

二 研究的意义

本书以城市融入中农民工身份秩序的变迁为背景，以农民工的尊严诉求和政策期盼为切入口，揭示身份秩序、尊严状况、社会政策之间的复杂关联，依据农民工群体身份转换的总体状况，探索社会政策体系建设在保障农民工尊严中的价值选择和模式抉择，研究农民工群体参与社会政策过程的推进方略和机制创新。高度重视农民工从寻求生存到要求实现权利、保障尊严的诉求转变，完善农民工社会政策体系，实现经济—政治—社会—文化政策的有机结合，进而构建改变社会结构的“大社会政策”，不仅关系到农民工城市融入的质量提升和内涵式城市化发展道路的实现，也是政府实现“让人民生活得更有尊严”承诺的必然要求，兼具重要的理论意义和实践意义：在理论层面，通过揭示身份秩序、农民工尊严以及社会政策的内在关联，探讨适合国情的社会政策建构及演变，有助于农民工问题和社会政策问题研究的深化；在实践层面，通过探究不同身份秩序下农民工的尊严诉求与政策期待，构建通向尊严生活的社会政策体系，合理选择政策推进的重点、路径，可为保障农民工尊严的制度设计与政策健全提供理论框架和操作模式。