第一章 导论

第一节 研究背景与研究意义

一 研究背景

进入21世纪，随着互联网、云计算、人工智能等新一代信息技术的发展，以及新型社交媒体、智能手机的进一步普及，世界各国的数据存储量每天都在以几何级的速度增长。据统计，“全球IP流量达到1EB所需的时间，在2001年需要1年，在2013年仅需1天，到2016年则仅需半天。全球新产生的数据年增40%，信息总量每两年就可翻番。据Seagate和IDC一项新研究表明，到2025年，全球数据量将会从2016年的16 ZB上升至163ZB”[1]。数据从TB、PB、EB到ZB的发展，摩尔定律的不断冲击，标志着人类进入了大数据时代。这意味着“科学研究范式已经从几千年前的凭经验、几百年前的靠理论模型、几十年前的计算仿真，进入了第四阶段——数据探索”[2]。MGI（麦肯锡全球研究院）和麦肯锡商业技术办公室的报告显示，目前大数据已深入各个行业，并已成为除劳动力和资本以外的又一重要的生产力因素，它将成为竞争、引发新一轮生产力增长、创新及消费者剩余的关键基础之一。[3]因此，不论是零售业、制造业等私人部门还是养老、医疗等公共部门，大数据都将带来不可估量的价值。在我国，李克强总理也提出，要依靠大数据、云计算推进政府简政放权，实现放管结合，推进新型工业化、城镇化、农业现代化，这是大势所趋，也是一个潮流。[4]这说明大数据不仅是一场技术革命，改变我们生产、生活方式，工作方式，组织方式与社会形态的技术工具，它更意味着一场思维方式的变革，将带来公共管理与公共领域的重大变革。

当今世界各国的政府模式虽然在形式上有所不同，但基本都是适应工业社会发展要求建立起来的管理型政府。在工业社会低度复杂性与低度不确定性的时代，管理型政府通过“以不变应万变”的治理方式可以很好地应对各种治理问题与危机。然而，大数据时代的到来使管理政府的这种治理方式变得不再可能。大数据时代的到来将世界各国都拉在了同一起跑线上，在机遇与挑战面前，世界各国都是平等的，不论是先行腾飞的发达国家还是后来崛起的发展中国家都同时处于大数据的发展背景之下。虽然处于中心国的发达国家在某种程度上仍能通过掌握的大数据技术与资源对处于边缘国的发展中国家进行控制与剥削，但是他们发现这种情况会很快被大数据的流动性、虚拟化与多元化所打破。大数据所呈现的高度复杂性与高度不确定性特征使世界各国的管理型政府在社会治理中普遍面临着数据安全管理、海量数据信息的有效识别、数据决策的盲目依赖等各方面的困扰。管理型政府既往的控制导向治理模式与中心—边缘治理结构不断受到大数据的冲击，并面临着控制失灵的境况与去中心的态势。在此情况下，如果管理型政府仅仅把大数据作为一种技术和方法去对原来的政府治理模式进行修修补补，通过公共服务的改进去应对大数据带来的挑战与危机，虽然能够获得暂时的公共服务质量的改善，化解眼前的危机，但并不能从根本上应对大数据带来的挑战与冲击。长此以往，只能使危机的爆发越来越严重。为此，只有进行政府模式的重构，构建适应大数据时代发展要求的新型政府模式才是根本出路。服务型政府作为一种与时俱进的政府，是适应全球化与后工业化发展需求而出现的，它的建构与完善也恰逢大数据这一重要发展机遇。大数据是一把双刃剑，虽然它的到来加剧了这个时代的复杂性与不确定性，但是依托于互联网、云计算、人工智能等先进技术的大数据却蕴藏着巨大的社会价值，它为打破管理型政府的控制导向，打破其长期以来的单一治理模式，促进政府治理模式的变革带来了机遇。因此，我们必须牢牢把握大数据这一重要发展契机，以大数据技术为支撑，主动根据大数据时代的发展特点与发展要求去建构适应大数据时代发展要求的政府模式，即服务型政府。未来，谁能够把握这一重要机遇，谁将走在时代的前列。

二 研究意义

首先，自20世纪80年代以来，为了摆脱新一轮的经济危机及政府失灵的境况，世界各国纷纷发起了政府改革运动。事实证明，西方国家的政府改革只是在管理型政府的基础上对其进行的修修补补，2008年国际金融危机的爆发、2020年新冠肺炎疫情蔓延出现的抗疫危机都表明它们并不能从根本上摆脱政府治理失灵的境地，并使历次危机的爆发越来越严重。而中国政府几乎在同一时期也掀起了行政改革的浪潮，中国政府能够站在人类历史发展的制高点上，牢牢地把握住全球化与后工业化这一社会治理变革的发展趋势，前瞻性地提出服务型政府，也因此能持续地走在改革的康庄大道上，[5]并安然地渡过各种危机。这说明，随着全球化与后工业化时代的到来，适应于工业社会发展要求的管理型政府已无法适应社会的发展要求，我们需要进行政府治理模式的变革，去建构一种新的适应社会发展需求的新型政府模式，即服务型政府。只有这样，我们才能有效地应对全球化与后工业化带来的挑战与冲击。因此，服务型政府建设是一项世界性课题，不仅对于中国，而且对于世界其他各国来说，都具有重要的意义。

其次，进入21世纪，伴随着全球化与后工业化发展出现的大数据表现出了新的社会形态和时代特征，致使人类社会面临着一场深刻的社会变革，也使政府的社会治理面临着前所未有的挑战与冲击。传统的管理型政府以官僚制组织为依托，坚持控制导向，中心—边缘治理结构这样一种固有的思维框架，严重束缚着人们的思维范式。它要么把大数据作为一种技术工具去加强社会控制，要么花费大量的人力、物力、财力企图去与大数据引发的社会问题相抗争，企图控制大数据，其结果不仅不能有效地驾驭大数据，反而常常使政府陷入更加被动的境地，以至于管理型政府在面临大数据带来的冲击与挑战时常常变得束手无策。服务型政府是一种与时俱进的政府，它的建构与完善也恰逢大数据这样一个发展机遇。服务型政府不仅倡导合作的理念，坚持以行动主义为指导灵活创新的原则，坚持以价值为基准的无中心网络思维，它还倡导开放性、包容性、前瞻性等建设理念。它的这些特征决定了它不仅可以有效应对大数据带来的挑战与冲击，还可以充分利用大数据带来的发展契机。因此，抓住大数据时代的发展机遇，促使政府从管理型政府走向服务型政府，并基于大数据时代的发展特点与发展要求，去建构基于这个时代发展要求的服务型政府具有重要的理论与现实意义。