第一部分 理论维度

现代公共文化服务体系的内涵与基本特征

蒯大申

现代公共文化服务体系是党的十八届三中全会提出的一个新概念。“现代”两字突出了公共文化服务体系建设的时代性、创新性和开放性要求。这是党中央对新时期公共文化服务体系建设提出的新任务。这一任务的提出，为我国公共文化服务体系建设指明了新的发展方向。

一、现代公共文化服务体系的内涵

现代公共文化服务是现代公共服务的重要组成部分。现代社会中的所谓公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的保障全体公民生存和发展基本需求的各类服务，如基本公共教育、公共卫生、基本医疗服务、基本社会保障、劳动就业服务等。这些服务的水平应大体上与经济社会发展水平和发展阶段相适应。判断一种服务是否属于公共服务，关键在于其提供主体及其使用的公共权力和公共资源的性质。

保障公民基本文化权利，是构建现代公共文化服务体系的出发点和价值基础。公民基本文化权利包括参与文化生活的权利、享受文化发展成果的权利、开展文化活动及文化创造的权利，文化创造成果得到法律保障的权利。享有基本公共文化服务属于公民的基本权利，向公民和社会提供有效的基本公共文化服务是现代政府的职责和施政重要目标之一。

提供基本文化服务，满足人民基本文化需求，是现代公共文化服务体系建设的基本任务。所谓“基本文化服务”，首先不是满足公民所有的文化需求。在现阶段，国家界定的基本文化服务范围主要包括看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等方面。公民多样化、多层次的文化需求则应主要由市场来满足。若是将应由市场来提供的服务变成由政府支付的公共服务，就是混淆了基本文化服务的性质。其次，“基本文化服务”满足的不是个别人或少数人的需求，而是社会的公共文化需求。正如修路、架桥是为社会提供公共物品一样，建公共阅报栏、公共图书馆、博物馆，满足的也是社会的公共文化需求，是让社会成员普遍受益的。再次，“基本文化服务”的服务内容、服务标准、覆盖面和优先事项安排是随着经济社会和文化发展水平的提高而动态发展的。

“现代公共文化服务体系”之“现代”，主要体现在以下三个层面：

在基本文化理念层面，应坚持以人民为中心的工作导向，坚持文化发展为了人民、文化发展依靠人民、文化发展成果由人民共享。尊重人民群众在文化建设中的主体地位，发挥人民群众在文化建设中的主体作用，引导群众在文化建设中自我表现、自我教育、自我服务。充分发挥公共文化服务体系在丰富人民群众精神文化生活、密切社会公共交往、促进社会共识、培养现代公民、培育核心价值方面的积极作用。构建现代公共文化服务体系，一方面是为了满足人民群众的休闲娱乐需要、获取信息的需要和学习科学文化知识的需要，另一方面更重要的是通过各类公共文化活动，形成公共文化空间和公共文化生活，促进对社会公共价值和核心价值的认同，提升全民族精神文化生活的质量。

在制度建设层面，一是建立法治框架，公共文化服务体系的各种制度与程序安排，需通过法律形式确定下来，确立有关各方共同遵守的规则与行为规范。对有关公共文化服务的各类公共组织机构、各类非营利社会组织以及市场组织，需予以不同的法律地位、法定权限与责任，在充分发挥其各自职能的同时给予必要的制约与限制。二是健全公共文化服务的社会参与机制，创造条件鼓励各类主体参与公共文化服务体系建设，建立政府和社会、市场之间的适度平衡和良性互动关系，推动公共文化服务社会化发展。公共文化服务的供给方式需从仅仅依靠政府提供的单一方式向多种方式转变，逐步实现由政府、企业、非营利组织和广大公民共同来提供，这也是现代公共文化服务与传统公共文化服务的不同之处。如果说，经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系，那么，文化体制改革的核心就是要处理好政府和各类文化主体的关系，其中就包括公共文化主体和文化市场主体。三是引入竞争机制，发挥市场机制的积极作用。公共文化服务领域也需实行竞争，但竞争的条件应该对各类服务主体都是公平公正的。

在现代技术运用层面，要充分利用现代数字网络技术，推进数字化公共文化服务网络建设，如数字公共文化服务平台、数字网络化文化信息管理系统、特色资源数据库等，以有效整合各类文化资源，提高公共文化服务的效能。

二、现代公共文化服务体系的基本特征

构建现代公共文化服务体系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。从“管理”到“治理”，虽然只有一字之差，但蕴含着极为重大的变革意义。所谓治理，一是强调法治基础，二是强调政府职能转变，三是强调多元主体协同合作，特别是要确立社会作为公共事务治理主体的地位。按照现代治理理念，现代公共文化服务体系应具有如下基本特征。

（一）服务目标均等化

均等化是现代公共文化服务的基本要求。十八届三中全会《决定》要求，“促进基本公共文化服务标准化、均等化”。这是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，也是全面建设服务型政府的内在要求，对于丰富人民精神文化生活，提高全民族科学文化素养，具有十分重要的意义。

基本公共文化服务均等化首先是一个相对概念。均等化的政策目标是要求逐步建立城乡一体化的基本公共文化服务体系，促进公共文化资源在城乡之间、区域之间均衡配置，缩小地区之间、城乡之间和社会群体之间基本公共文化服务水平的差距，确保所有社会成员都能够平等享有水平大致相当的基本公共文化服务的权利，特别是农村和老少边穷地区的基本公共文化服务水平应有明显提高。但是，均等化是相对均等而非绝对均等，这一目标并不意味着公共文化服务的简单平均化和无差异化。其次，均等化应该是在最基本公共文化服务意义上的均等化，具有“保基本”和“托底”的性质。我国还处于社会主义初级阶段，对任何倡导公共文化服务高端化、国际化的口号都需要谨慎。再次，均等化也是一个动态发展的概念，在不同阶段具有不同标准和内容。由于我国经济社会发展水平的不平衡和公共财政的有限性等因素，实现公共文化服务均等化是个长期的过程。在政府财力相对有限的情况下，实现公共服务均等化应分层次、分阶段进行，不同的阶段应该有不同的均等化标准和目标。目前首先应当着重满足的是现阶段国家规定的基本公共文化服务的均等化供给。

基本公共文化服务均等化的一个基本前提，是要有一个全国基本统一的服务标准体系。标准化是达成均等化目标的手段。基本公共服务标准，是指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共文化服务所制定的，包括服务范围、服务项目、保障水平和服务质量的标准，以及技术和管理等相关规范。中国是一个大国，地域广阔，不同地区的经济发展水平、生活方式等差异较大，应当有国家标准和地方标准两个层面，有国家强制性标准和地方选择性标准两个内容。国家制定统一的基本公共文化服务标准，各地在实施国家统一基本标准的基础上，可结合实际情况制定本地区的基本服务标准。同时，建立健全基本服务标准的动态调整机制。

（二）供给主体多元化

公共文化产品和服务的生产与供给是现代公共文化服务体系最基本的制度安排，这种制度安排决定了现代公共文化服务的内容及整体运行模式。在传统体制中，政府是公共文化服务的唯一供给主体，在现代公共文化服务体系里，政府依然负有提供公共文化服务的首要责任，但政府主导并不等于政府包办，也并不意味着政府就是公共文化服务的唯一供给主体。比如在全国各地逐步兴起的政府购买公共文化服务模式中，政府就不是直接履行社会管理和服务职能，而是将可以社会化的一部分服务转为购买和监管，政府与社会组织之间形成了新的契约合作关系，从而提高了公共文化服务的供给效率。供给主体多元化的必要性在于，即使是公共文化产品的消费，也具有“选择性”的特点，政府也有可能提供公众不需要的公共产品而浪费公共资源，就像市场存在“失灵”现象一样，政府也有可能“失灵”。此外，政府受能力和预算制约，不可能包揽所有的公共文化服务。因此，必须创新公共文化服务的供给方式，实现公共文化服务提供主体和提供方式多元化，按照党的十八届三中全会《决定》所要求的：“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织。”这是满足人民群众日益增长的公共文化服务需求的必然要求，也是克服传统体制供给不足、水平不均、质量偏低、效率低下等弊端的必然要求。构建国家、市场、社会之间的良性互动机制，建立政府与各类文化非营利组织和市场组织之间的合作伙伴关系，这既是实现国家治理结构现代化的必由之路，也是构建现代公共文化服务体系的必由之路。

（三）运行机制民主化

运行机制民主化是现代公共文化服务体系体现公共性和提高服务绩效的必然要求。民主原则需贯穿从公民基本文化权利到国家保障公共文化服务提供的各个重要环节。从事公共服务供给的各类机构应贯彻开放透明的原则，强化社会公众对公共文化服务供给及运行的知情权、参与权和监督权，增加决策透明度。党的十八届三中全会《决定》指出，要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构”“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。其核心思想就是要通过建立健全我国公共文化服务的民主管理体制，来确保公共文化服务单位不偏离自身的公益属性，进而不断提升公共文化服务的质量和绩效。通过建立和完善法人治理结构，明确公共文化服务单位各个利益相关者的权利、义务与责任，吸纳社会各界代表和群众广泛参与，来构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的治理结构和运行机制，实现决策、执行、监督三方的有效制衡，最终形成公共文化服务单位独立运作、自我发展、自我约束、自我管理的现代公共文化服务体系运行新机制。与此同时，逐步提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。

（四）公共服务高效化

不断提高服务效能是现代公共文化服务体系的重要发展目标之一。首先，必须建立以需求为导向的公共文化服务提供机制，转变传统的自上而下的单一供给方式，建立健全自下而上的公共文化服务需求表达机制，根据群众实际需求提供公共文化服务。这就是党的十八届三中全会《决定》所要求的“建立群众评价和反馈机制，推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接”。唯有如此，才有可能确保公共服务的有效性。其次要切实加强基层公共文化服务设施建设和服务能力建设，促进全社会公共文化资源共建共享，加强公共文化管理人员和服务人员的培训提高，全面提高基本公共文化服务的能力和水平。再次是创新基本公共文化服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率。最后是努力提高基本公共文化服务的信息化水平，积极构建数字化公共文化资源库和公共文化服务平台，加强公共文化信息系统建设，促进公共文化信息资源整合共享。积极利用现代信息技术提高公共文化服务机构的管理效率，创新服务模式，促进管理方法和服务技能的现代化。

（五）管理体系法治化

法治化是国家治理体系现代化的核心。传统管理体制以人治和行政化为主要特征，而现代治理以法治化和制度化为核心内容。公共文化服务体系要现代化，整个管理体系就必须法治化。因此，要完善公共文化服务相关法律法规体系，明确各级政府的公共文化服务责任和各类公共文化服务提供主体的权利、责任，制定相关工作规则、工作程序和行为规范，为公共文化服务体系建设提供法治保障。比如，推动公共文化服务社会化发展，需要建立健全各类文化社会组织的培育、支持、监管等机制；建立健全相关法律法规，鼓励各类文化社会组织、社会团体按照法律规范参与公共文化服务；明确社区公共文化服务自我管理的职能范围、管理规范程序、责任承担形式等机制。再比如，政府购买公共文化服务需要法律、监管体制等一系列的制度条件来保障，要完善政府购买公共文化服务相关法律，建立规范的采购程序和制度，确定违约责任的处理程序和办法，建立合同出现纠纷时的法律仲裁制度，建立政府采购的社会监督机制等，把政府采购公共文化服务的内容、项目、方式、途径用法律形式固定下来，使之纳入法治化、规范化、制度化轨道。

在现代公共文化服务体系上述五个基本特征中，均等化和高效化属于发展目标范畴，多元化和民主化属于体制机制范畴，法治化属于制度保障范畴。这些基本特征相互联系、相互作用，共同影响着整个现代公共文化服务体系的制度安排。目标已经明确，蓝图已经绘就，我国现代公共文化服务体系将惠及亿万人民。