通向韧性和进步性治理

张文魁

在过去二三十年里，治理的理念、原则及相关政策、法律，在世界范围内得到广泛认同和推行，公司治理、社会治理、国家治理的框架在许多国家都得到了强化。我国还提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的命题，十九届四中全会讨论并通过了关于这一议题的决定。不过，对于治理，学术界有不同理解，政策界更有各种做法；而治理的发展方向，在不同文化背景和不同体制特色的影响下，也不易得到清楚辨识。本文试图说明，治理本身就意味着更大的包容性和制衡性，而在不可阻挡的信息化和平权化大潮中，在风险与机会均易扩散的大环境里，增强治理的韧性和进步性，是必要的，也是可能的。

一、引言：治理面临的新挑战

厘清治理的真实含义，并非多此一举。尽管经济学界喜欢将治理的概念与詹森和麦克林（Jensen and Meckling，1976）于20世纪70年代提出的委托代理理论，甚至与伯利和米恩斯（Berle and Means，1932）于20世纪30年代提出的所有权与控制权分离现象紧密地联系在一起，但在更广阔的学术领域以及实践领域，治理的含义及其需要处理的问题，已经远远超出这个范围。譬如，即使在公司治理领域，家族控股上市公司的治理问题，其要害已不在于委托代理；而公共和社会领域的治理自不待言。笔者（2021）从这个词的滥觞、学术认同、全球通义等方面进行分析，指出治理（governance）不同于管理（manage）、规制（regulate）、统治（rule）、控制（control）、维护（maintain）等概念，也不是这些概念的综合，所以不能望文生义地将治理视为统治加管理。如果将统治加管理视为独治，将治理视为共治，大致是正确的，尽管并不完整。治理的本质，是行权和共治，即远离控制权的人们积极行使权利，各类代理人分权共治；其技术方式，包括开辟参与通道、强化制衡措施、提高运作透明度和信息真实性、诉诸法治和问责、增强激励相容机制等。不过也需要意识到，这些技术方式往往涉及比独治更高的操作成本。

治理之所以在全球范围内得到越来越广泛的认同和实行，根本原因在于，许多社会正在步入权利开放的道路。正如诺思等人（2013）分析的那样，权利开放型秩序（open-accessed order）把包容、平等、参与、非暴力等因素纳入进来，是一种符合大多数人愿望的秩序，各个社会都存在向此转型的内在力量。当然，权利开放架构也产生了功利主义效果，即促进了繁荣与发展。尽管与传统的统治加管理相比，治理存在着参与者更多、利益和意见更难协调，以及程序冗长、掣肘纵横等诸多“麻烦事”，但正如公司治理领域著名的《卡德伯利报告》（Cadbury Report）和《格林伯利报告》（Greenbury Report）指出的那样，失败的或陷入丑闻的大公司，恰恰都有着制衡不足、透明度不高、信息真实性存疑等问题。我国学者鲁桐和仲继银（2014）也指出，在世纪之交，美国世通公司、安然公司的崩塌，便是公司治理失败的典型。在国家层面，世界银行（2011，第7—37页）的研究表明，发展业绩更差的国家，往往也是治理更糟糕的国家。OECD（经济合作与发展组织）和G20（二十国集团）共同发布的《公司治理原则》（G20/OECD Principles of Corporate Governance，2015）在前言中即指出，改善公司治理，正是为了提高经济效率和促进经济持续增长，而不是无的放矢。

不过，在一个全新的环境中，治理也迎来了一些新挑战。首先，就是如何更迅速、更有力地应对风险与冲击。传统社会也有很多风险和冲击，但人们似乎更加麻木。而在一个开放性和流动性越来越强、联动性和躁动性越来越高的全球性社会中，风险的扩散速度和冲击程度远高于传统社会，人们对突发事件、紧急事态的敏感性也更加强烈。而且，随着这个世界的信息化程度空前提高，一时难辨真假的信息，本身就可能形成猝不及防的信息冲击波。这给治理提出了一个问题：所谓良好治理，到底能不能比传统的统治加管理更好地应对风险和冲击？例如，新冠病毒的暴发与流行，就激起了对治理的一些不满，同时又对治理提出了新要求。其次，治理面临的挑战，也来自一些重要的全球性关切。对于生态环境恶化、气候变化等关切，对于不同性别、种族、肤色、文化背景的人群如何实现平等对待等关切，治理不可能装聋作哑而不做出必要反应。这意味着，治理还需要进一步克服任何制度和框架都固有的刚性和惯性，继续提高包容性，但又不能因此而失序。例如，欧洲议会长期致力于制定一项公司治理方面的规定，即要求各成员国的大公司董事会中女性董事的比例不低于三分之一；为了订立这项带有女性平权内容的规定，欧盟花了十年时间来说服各成员国，终于在2022年获得通过。近年来流行的ESG（即环境、社会责任和治理）也在对治理产生影响，不但公司治理正在朝这个方向发展，而且在国家治理层面，一些国家的绿党也已在议会中拥有越来越多席位，尽管还有更多国家在为议会和总统到底应该各有多大权力而争论不休。再次，治理在存异中如何求同，也是一项重大挑战。在不同国家、不同社会，治理至少在形式上各不相同，例如有些国家的公司治理实行单委员会决策制度，有些国家可实行双层委员会决策制度；而国家治理的差异更大，譬如英国是基于议会选举的内阁制，美国是直选的总统制。治理在实质上的差异亦不鲜见，譬如德国大公司的最高决策机构监督委员会（supervisory board），必须要有来自普通员工的代表，而其他国家很少有关于员工参与最高决策的强制性制度。这些形式上和实质上的差异客观存在，但是在区域一体化、全球协调化的大潮中，又需要在差异中寻找共同方向，譬如尽管德国公司治理具有独特性，但德国是欧盟的重要成员，当欧盟在为欧洲共同市场制定通用的公司治理协调指引时，就需大费周章。在国家治理层面，国与国之间的差异和分歧更大，因此可以想象，G20和OECD可以制定一套共同遵循的公司治理原则，却无法制定一套共同遵循的国家治理原则，这些国家之间如果发生关于国家治理的激烈争执，一点也不奇怪。

总而言之，治理因时代变迁而迎来了一些新挑战。在对新挑战的回应中，治理在全球范围内应不应该，以及会不会得到重要的新发展，无疑值得关注和探讨。

二、给治理赋予韧性：研究与实践进展及局限性

引人注意的是，未来的治理，应该以更大韧性来适应新的环境、应对新的挑战，这种思维正在得到广泛赞同和初步实践。韧性（resilience），在金属学中很好理解，就是指回弹性能；在生态学中也容易理解，就是指自我复原能力。而将韧性与治理联系在一起则意味着，治理体系可以对重要风险和重大冲击做出正确反应、进行缓冲吸收，之后能够尽快复原，甚至得到更好发展。

治理从本质上看，就意味着更强的参与性、协作性，因而与统治加管理相比，实际上已经引入了韧性；但更加自觉、更加系统性地给治理赋予韧性，在很大程度上正是出于更好地应对风险和灾害等重大冲击的考虑。

新冠疫情冲击就给治理带来了考验，使一些学者更加意识到韧性在治理中的重要性。美国普林斯顿大学经济学教授布伦纳梅尔（Brunnermeier，2021）就指出，新冠疫情冲击暴露了社会脆弱性（fragile）短板，但从不同国家的应对方式及效果看，韧性社会高出一筹；他强调，世界上的风险和冲击很难消除，但较高的韧性，可以使一个社会以协调的方式和有创造力的机制来应对，从而具有更好的恢复能力、调整能力、经济增长能力。他强调，具有韧性的响应型社会契约（responsive social contract），通过政府作用、市场作用、规范与惯例作用的某种综合机制得以实施，所以涉及治理结构（governa-nce structure）。

当然，并不是直到新冠疫情暴发，韧性才进入治理研究圈的视野。新冠疫情加强而非开启了韧性与治理之间的联系。事实上，如何给治理赋予韧性，在21世纪初就引起了学术界的关注，譬如美国著名的中国问题专家黎安友（Na-than，2003）就提到了在较为刚性、强硬的国家体系中如何增进韧性的问题，并引起了一些讨论。但遗憾的是，后来的更多学者则是从单纯的风险管理角度，甚至具体到应对自然灾害等突发事件的角度，来研究如何增加治理的韧性，以至于韧性治理的研究往往局限于城市管理、城市治理这一狭窄范围，譬如有学者提出了韧性城市（resilient city）或城市韧性（urban resilience）等基本概念，并得到了广泛呼应（吴佳、朱正威，2021；周霞、石宇、王楠，2021）。

即使一些学者明确强调韧性治理，基本上也是从行政管理，特别是行政管理中的风险应对角度开展研究。朱正威和刘莹莹（2020）就认为，由于人们面临的灾害风险日益呈现复合型特征，传统的灾害与应急管理模式无法应对，所以有必要提出韧性治理的理论构想，并将韧性治理定义为一种全过程的灾害治理模式。也有一些学者把韧性治理的重点放在社区治理方面。张勤和宋青励（2021）就认为，后新冠疫情时代，我国需要通过强化平安社区的“韧性之基”、打造数字化转型的“韧性工具”等方式，推行韧性社区治理。在国际上，韧性治理的理念，以及学术界相关研究，也主要集中于如何应对风险和冲击。美国学术界就注重从新冠疫情冲击的视角来揭示治理方面的问题，强调构建韧性治理的重要性，并认为韧性治理具有“主动识别”“共同行动”“资源共享”“积极适应恢复”等内涵（陈夏、曹璐璐、彭云，2022）。正如何继新和荆小莹（2018）概括的那样，韧性治理是基于城市化加速、社会复杂多变、自然灾害多发等情况而发展起来的一种新理念，主要就是让社会多元主体参与识别和筛选风险，利用智慧技术手段保障公共品提供的稳定性。

在城市管理、基层社会管理等实际工作中，韧性的概念和理念，的确得到了一定程度的推行。譬如，位于通州的北京城市副中心，就按照韧性城市的规划开展了建设工作，北京市还印发了《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》。韧性城市的理念在我国也得到中央的重视，十九届五中全会文件把发展“韧性城市”与“提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”等内容放在一起，表明中央对韧性治理的重视也集中于这方面。广州则在发展社区韧性方面做出了尝试，通过激发社区干部、社区居民、社区企业的广泛参与和互动，提高了社区应对突发事件的能力。我国研究人员蓝煜昕和张雪（2020）概括了社区韧性治理的含义，认为社区韧性主要体现为受到灾害等冲击后的稳定能力、恢复能力、适应能力，并提到了我国成都市在抗击新冠疫情时实行的联动式防控模式，以及美国于2011年开发的社区韧性系统（CRS）曾在8个社区试行的经验。

很显然，无论国内还是国外，无论在研究中还是在实践中，尽管韧性、韧性治理的概念和理念已得到越来越多的重视，但这方面的研究和行动，主要还是集中于风险管理和突发冲击应对，特别是局限于城市层面和社区层面。

也有一些学者的研究视角稍微宽广一些。杨宏山（2022）就从民主参与的角度来认识和分析中国的韧性治理；他认为，中国通过大规模的政策试验行动，构建了跨层级、跨部门、跨界别的议事网络，使基层官员、专家学者、利益相关者能够参与政策议程，增进了决策者与不同群体之间的互动，促进了知识和信息的分享、交流，不仅提高了政策制定的科学性，而且形成了试验民主新模式。翟绍果和刘入铭（2020）则从技术变革促进社会变化的角度，特别是从信息化催生互联网社会的角度，分析了风险变化趋势，呼吁传统治理向整体性、包容性和韧性治理转型。不过从能够搜集到的文献看，这方面的研究还比较薄弱，并且缺乏足够的事实描述和实证分析。

总的来看，到目前为止，有关增强治理韧性的研究有着明显的局限性，这些研究主要集中于城市和社区层面，重点在于如何应对重大风险与灾害的冲击。而在治理研究最活跃的领域，即公司治理领域，几乎找不到关于韧性治理的研究文献，在国家治理研究领域亦是如此。事实上，无论公司治理还是国家治理，都需要面对重大风险冲击，以及要对新发展环境做出必要反应，因为正如本文第一节提示的，一些重大的新挑战已经摆在治理的面前。而在实际中，至少有一部分公司已经在应对这些挑战时做出了有益尝试，并体现在公司治理最佳实践之中，甚至体现在公司治理原则等文件之中，尽管未必使用韧性治理这样的词语。在公共治理领域，也有类似现象。也就是说，韧性治理实际上已经超出了城市治理、社区治理等领域，并且下一步可能会以更快的速度超出这些领域。因此，很有必要梳理分析21世纪以来，尤其是近十余年来，公司治理、国家治理等领域强化韧性的重要实践进展和法律规章变革，并在此基础上进行一些理论探讨，以为治理的未来发展寻找新的共同追求，促进治理进一步融入时代进步的潮流。

三、公司治理中的韧性：最佳实践与最新进展

事实上，公司治理正在获得更大的韧性，尽管这个领域很少把韧性治理作为专用词语来使用。公司治理的韧性，当然与其他领域的治理韧性一样，首先意味着对风险和冲击的更好应对；此外，还意味着参与性和包容性的提高，以及由此带来的协同力与回弹力的增强，其实这更符合韧性的本义。

21世纪以来，美国等国强化和改进公司治理的行动，在很大程度上是为了应对公司重大风险。2002年，美国通过了《萨班斯-奥克斯利法案》（Sar-banes-Oxley Act），直接促发因素就是安然和世通等公司突然崩塌，导致整个社会对公司治理不信任，特别是对这些大公司在风险管理方面的漏洞感到震惊。该法案要求，公司必须强化内控体系、加强风险管理，主要管理人员必须对财务信息的真实性承担责任。尽管该法案引起了很多争议，但在此后的岁月中，美国有关机构为了督促上市公司加强风险评估与预防，制定了一些强化会计和审计工作的规定。最新的行动就是美国国会于2021年通过了《外国公司问责法案》，要求在美上市的外资公司加强信息披露；美国证券交易委员会因此规定，在美上市的外国企业，如果其年报由外国注册会计师事务所审计，而该会计师事务所不接受美国上市公司会计监督委员会（PCAOB）检查，美国证券交易委员会就有权要求其退市。当然，这些规定的真实意图到底是什么，尚有争议，但中国已于2022年8月与美国签订协议，表示基本接受这些规定。

对于重大风险，只有做到及时识别、判断与采取行动，才意味着回弹力和复原力。因此，韧性在较大程度上意味着敏捷性（agility）。迟钝、麻木、茫然、无动于衷或者手忙脚乱，都是韧性的反义词。事实上，敏捷治理（agile governance）的概念也已经浮现，譬如世界经济论坛（2018）就发布了一份敏捷治理报告，强调在多变世界和技术革命时代，应该以提高适应性、包容度来改善政策制定过程，从而提高快速反应和及时调整的能力。后来，这一概念被一些人接受，但仍然是集中于应急管理（譬如，王玉，2022），智慧城市（譬如，谢小芹、任世辉，2022），或对数字产业等新兴产业进行监管（譬如，薛澜、赵静，2019）等领域。总的来看，他们似乎对敏捷的兴趣远远大于对治理的兴趣，甚至明显混淆了治理与管理，背离了治理的本质。不过在实际中，公司治理领域的某些方面已经开始体现敏捷性理念，譬如强化了董事会对风险进行及时管理的责任，正如《公司治理原则》强调的，风险管理与公司战略密切相关，属于董事会的关键职能（key functions）；又譬如，为了应对大公司管理体系的臃肿庞大和反应迟钝，引入独立董事、外部董事试图对官僚主义化的“大企业病”进行医治。这些实践也说明，提高韧性和敏捷性，在治理框架中不仅与分工协作有关，也与问责制和能力建设有关，离开这些因素而追求韧性，就有可能是追求空中楼阁。

增强公司治理韧性的行动，也体现在如何提高治理的包容性和参与性方面。治理本身就意味着参与，而参与度的适当提高，当然是增强治理韧性的有效途径，因为更多利益群体的参与，或者更多人的参与，只要符合公正、合理等原则，就可以避免不必要的疏忽、错误和冲突、对抗。参与也会激发更多人的主动性和自我实现感，这正是韧性的重要来源。在过去十几年里，美国学者布莱尔（Blair，2005）等人倡导的利益相关者理论，就主张提高普通员工在公司治理中的参与度，这种理论的政策影响已经体现在《公司治理原则》几个版本的变化中。其2004年版显然受到了利益相关者理论的影响，专门指出公司员工和债权人作为利益相关者在公司治理中的作用（OECD，2005）。而其2015年版则特别强调公司治理应该为公司提供弹性（flexibility），指出利益相关者的贡献是公司的宝贵资源，要促进利益相关者之间的合作，以成为财务稳健性企业（financially sound enterprise）；公司治理还应兼顾公众利益，应成为遵守人权、环保等法律的模范，同时又应避免不同群体、不同法律之间的冲突风险（OECD，2015）。中国是其2015年版的倡导国和支持国。2016年，G20杭州峰会发表的公报明确表示，“我们支持二十国集团/经合组织公司治理原则和中小企业融资高级原则的有效实施”。中国是公报的签字方之一。因此，我国也是提高公司治理韧性的倡导者。

提高公司治理的参与性，当然更应该体现在小股东的参与上。小股东参与的重要性比职工参与的重要性更具实质意义，因为员工是利益相关者，而小股东持股比例再低也是股东。《公司治理原则》2015年版强调了所有股东特别是小股东参与决策的重要性，包括选举董事和涉及公司章程修改的决策；以及让他们获得信息的重要性，具体方式包括强化信息披露机制，强化审计、法律服务等中介机构的作用；要通过各种便利的手段，鼓励小股东进行投票（OECD，2015）。有一些国家已经实施了实质性改革来加强小股东在公司治理中的作用。德国就是一个典型代表。德国的大企业长期以来有着较高的股权集中度，但21世纪以来，特别是21世纪第二个十年以来，政府鼓励通过股份出售和上市等方式降低股权集中度，并修改法律鼓励小股东诉讼。在更大范围内，许多国家实行了小股东累计投票制度，这种技术性措施更是增强了韧性，因为小股东通过这种投票机制可以部分实现他们的愿望。

在公司治理框架的最高层面——战略决策层面，参与度也在提高。21世纪以来，许多国家的公司董事会构成发生了重大变化，董事的来源，从过去以大股东或管理层派出为主，变为外部董事、独立董事占有较大比重。美欧国家如此，亚洲国家也是如此。在有着职工参与制传统的德国，其应对时代和环境变化所展示出的变革趋势，更是提高董事会韧性的典型。德国大公司的监督委员会——实际上相当于其他国家的董事会，长期以来实行较为固定的比例分配制度，工人委员会和工会、管理层及大银行各自能够分配到一定比例的监事（supervisors）名额。但这种制度，在融入欧盟、融入全球的大背景中，显示的是刚性而非韧性，而且这些监事的独立性存疑，因为他们容易被其所在的利益集团左右。德国也属于欧盟国家，欧盟的公司治理条例更注重普遍性而非独特性，从而给德国的传统带来了较大冲击。在这种冲击面前，德国不是固执地坚守传统，而是通过与工会界、银行界及法律界不断讨论与磋商，一步步地修改公司法律，并允许德国企业注册为适用欧盟法律的欧洲公司，从而给企业界提供了治理结构和决策制度方面的选择性和灵活性。这些改革举措有助于德国公司提高对环境的适应性，有助于德国公司在更大范围内开展合作与竞争，所以是增强公司韧性的改革，而不是像表面看起来那样，因减少了职工参与而损害了韧性。

从上面的论述可以看出，非常有趣的是，从公司治理角度分析韧性治理，更有利于正确理解这一理念。这是因为，这一领域的学者一般不会将公司治理与公司日常管理和生产经营控制混为一谈；即便涉及对风险和冲击的应对，也会着眼于权力和责任分配，而不是着眼于具体方式和技术方法。这与城市风险和灾害应对、社区疫病和失稳控制等意义上的韧性，不是一回事。可以说，在城市和社区的韧性治理语境中，所谓的治理，在较大程度上已经偏离了治理的本义，而趋向于管理和控制。而公司治理不但把治理聚焦于董事会功能、董事会与大股东和股东会的关系、董事会与管理层分工协作，以及透明度、信息披露等内容，而且倾向于从各个机构和群体之间的权利结构角度来审视治理的实质，譬如笔者（2007）就认为，公司治理是用以保护公司弱势利益人的合理利益的一套制度安排，及由此衍生的控制权分配和责任追究体系。这实际上就是治理的包容性和韧性的真正价值所在。

当然也需要澄清，提高韧性并不是公司治理的唯一发展方向，甚至未必是最重要的发展方向。更好、更能适应环境和时代变化的公司治理，并不只有韧性这一个维度和衡量指标，也不是参与性、包容性、妥协性、协调性越大越好。公司应该致力于在市场竞争中胜出，应该致力于给股权投资者带来投资回报，否则，利益相关者的利益便失去根源和依靠。即使对股权投资者来说，小股东参与度的提高也可能导致公司的短视，或者增加股东间的矛盾冲突，所以法国就在2014年通过了《弗洛朗日法》，自动赋予长期股东双倍投票权。而对于公司风险的防范，也不应该过分到使公司失去必要的冒险和创新精神。所以，不管韧性治理得到多大程度的倡导，它也不应该成为市场竞争力的对立面，不应该对企业创新能力和企业家精神进行不当抑制。适当的韧性应该与敏捷性存在重叠。在学术界，拉让尼克和奥苏利文（2005）就指出了公司治理与开拓创新之间可能存在的紧张关系，他们反而强调，良好的公司治理并不应该让广大小股东过多参与，因为这会鼓励短视行为，伤害注重长期发展的创新投入，而管理层和普通员工等内部人的广泛参与更有必要。因此，韧性的公司治理，未来到底会如何发展，的确值得继续观察。

四、公共和社会治理中的韧性：参与、公正、社会可信度及“用脚投票”

对公司治理的韧性有较好的理解，有助于考察公共和社会治理中的韧性。

第一，扩大参与无疑也是提高公共和社会治理韧性的重要途径。可以认为，个体的参与欲望以及平等参与要求是与生俱来的。通过平等地参与话题讨论、参与对管理者的评判与选择，以及行使必要的投票权，个体不但会更加积极主动地融入体制框架，而且会更加乐观地看待公共事务，并增强奉献精神。在公共和社会治理中提高参与度，比在公司治理中提高参与度更为重要，因为公司毕竟是所谓的“资合”机构，保障出资人的权利和利益是公司治理的基础，也就是说，股东之外的利益相关者的参与，并不能与股东的参与相提并论。但在公共和社会治理中，个人的参与，原则上应该带有全员性、平等性，只不过由于历史、文化、体制、技术等方面的原因，参与受到了抑制。诺思等人（2018）的研究表明，欠发达国家实现经济增长的过程，实际上也是从脆弱型有限准入秩序向初级型而后向成熟型有限准入秩序转型的过程。虽然这项研究没有论及韧性，但毫无疑问，他们所论述的脆弱性与韧性是对立的；他们也指出，扩大参与的制度，譬如普通人的投票制度，比许多人想象的重要得多，因为这一方面可以提高解决方案的智慧度，另一方面也可以提高人的存在感和自我实现感，为消弭分歧与仇恨、消除对抗与暴力提供了机会。这两个方面，都意味着韧性的增强。

第二，更多的公平（fairness）和公正（justice）无疑可以提高韧性。与公司治理相比，公平、公正对于公共和社会治理具有更重要的意义，原因也在于公司是“资合”机构，可以基于出资份额行使权利。在公共和社会治理领域，如果参与度提高了，但公平性、公正性却很低，这无疑是糟糕的组合。在公共和社会治理中，性别、种族、职业以及受教育程度、居住地域、文化背景的差别，都有可能造成参与的不平等、不公正。正如罗尔斯（2011）指出的那样，人生而具有公正感，公平能够促进合作。而阿马蒂亚·森（2012）则强调了以看得见的方式实现公平正义的重要意义。世界银行（2012，第73—180页）的发展报告提示，在提高参与度的同时，绝不要忘记，司法公正是社会的最后防线，实施一些具体举措，譬如开设24小时法庭、设立基层司法所和女性法庭等创新型法院，就能有效地提高司法的公正性与效率。

第三，增强信息真实性、披露及时性，也可以赋予公共和社会治理更多韧性。脆弱性的来源之一，就是谣言流行、阴谋论流传。也许，许多社会的人们，都有耳语相传的偏好，但从统治加管理转向治理，本身就意味着追求透明度和分权制衡，就有利于公开信息以提高可信度。公司治理也强调信息披露，但这还不够。如果社会缺乏质疑性和批评性信息，如果抑制争辩和争论，人们就仍然不能对信息进行足够清晰的鉴别和判断，就仍然会对官方信息采取半信半疑的态度，人们的合作精神和能动精神就得不到发挥。特别是在科学时代，科学知识等信息的传播对提高社会韧性具有重要作用。但同时，伪科学知识也可能披着科学的外衣迅速流行。互联网和其他数字化手段，也会给假信息、伪科学、阴谋论的流行提供更加现代、更加强大的武器。因此，在数字时代，新的传播手段到底会助长治理的韧性，还是加剧治理的脆弱性，实在难以判断。布伦纳梅尔（2021）在其论述韧性社会的著作中，就分析了这样的困境。不管如何，只有当严谨的、科学的信息在社会中占据上风，使整个社会充满可信度（credibility），韧性才会提高。

第四，严厉打击腐败，以及对人情关系和社会网络力量的合理拒绝，也可以增强治理的韧性。在许多社会，猖獗的腐败不仅造成极大的收入和财富差距，而且不断摧毁公平公正，从而使参与变得没有实质意义，治理也沦为木偶戏。令人悲叹的是，腐败往往与传统社会长期存在的关系网和人情世故联结在一起，人们对此习以为常，从而使腐败罩上了温情脉脉的面纱，并不那么令人憎恨。所以，清理腐败与清理关系网面临巨大困难。世界银行（2012，第73—180页）的发展报告就揭示，腐败以各种形式、各种面目出现，不但会腐蚀司法和行政，更会腐蚀社会信心。显然，不信任、不合作、冷漠、仇恨会在这样的环境中大肆流行。可以说，清理腐败和关系网的行为，也是提高社会可信度的行为。但毫无疑问，如何持续有效地消除腐败和腐蚀性“关系”，会成为提高韧性的一项重要挑战。

第五，超出许多人想象的是，允许人们“用脚投票”在韧性治理中具有重要作用。“用脚投票”与人们常说的“不能把所有鸡蛋放在一个篮子里”是一回事。事实上，股份转让机制的出现、股票交易市场的设立，对提高公司治理韧性发挥的作用，怎么强调都不过分。转让自己持有的某公司的股份，看起来是“用手”行使出售权利，实际上就是“用脚投票”，即选择离开这个公司。在公共和社会治理领域，“用脚投票”主要是指可以比较自由地迁徙，改变自己的居住地。美国学者奥茨（Oates，1981）就认为，人口的自由迁徙有利于推进各地公共品的竞争，提高公共品的适应性，从而也引出了财政联邦主义的命题。施瓦布和奥茨（Schwab and Oates，1991）的研究还指出，民众通过迁徙，即以“用脚投票”的方式，来表达自己对公共品提供的满意度和对公共品提供的选择，从而避免了用手投票的高成本、不现实问题。增强人员的地域流动，也有利于让同一身份人群形成他们自己的治理，并开辟他们自己的发展道路，其实这就是当年驶向美洲大陆的“五月花号”的路径。而吊诡的是，这有可能强化“人以群分”，不利于不同族群的融合，反而走向韧性治理的反面。这也反映了治理的复杂与奥妙。

第六，与公司治理的韧性相比，公共和社会治理领域的韧性，与敏捷性和能力更加密切地联系在一起。尤其是领导力，在充满风险和冲击、变化与挑战的环境中，尤为重要。所以，韧性的增强，不仅不应该损害领导和管理能力，反而应该增进这种能力，并形成它们之间的良性循环，从而能够对环境变化和技术变革做出迅捷反应。布雷迪和彭斯（2020）就指出，杰出领导力不但有助于选择正确战略，而且还能够在扩大参与的基础上实现不同群体之间的和解与团结，并通过提供正确信息等方法增强民众信心；他们悲叹领导力难以纳入经济学体系。即使在公司治理中也是如此，笔者（2017）的研究表明，L-C（leading shareholder-challenging shareholder）股权结构就比较有利于大股东领导力的发挥。这从一个侧面说明了韧性治理与领导力等能力之间的关系。有效有力、严明严格的管理当然也很重要，管理能力在韧性治理中也不可代替，不过令人沮丧的是，在提高管理能力的幌子下，官僚体系在许多地方变得日益臃肿和僵化，官僚主义已经成为韧性的强大敌人，如何在构建高效、敏捷的管理体系和管理能力的同时，有效克服官僚主义、形式主义，将是韧性治理领域一个十分重要的课题。

第七，发展市场化经济，促进经济增长，也是提高公共和社会治理韧性的重要途径。或者可以说，发展市场化经济和提高治理的韧性，可以相互促进、相互成就。一个经济增长疲弱、缺乏足够数量和质量就业机会的社会，很难称得上是韧性社会。弗里德曼（2013）就专门分析了经济增长、就业和收入如何影响民主、法治以及民众道德感。在市场化的经济增长进程中，民营部门提供的就业机会，一般而言比公共部门提供的就业机会具有更强的公平性和多样性，这不但可以给不满的人们提供其他机会及补偿，同时也能实质性改善人们的生活，使人们提高对社会阴暗面的容忍度，也增强人们对未来的信心。民营部门的发展还可以有效增加中产阶层的人数，使社会更加倾向于通过开展创造价值的经济活动，而非重新分配和掠夺性暴力活动，来提高收入和社会地位。这些都需要企业家精神得到发挥，从这个视角看，在治理框架中，如果能够造就更多的企业家，必定有助于增强韧性。

不过，也应该看到，提高公共和社会治理韧性的这些途径并非坦途。这些途径不但相互之间可能存在紧张关系，而且可能出现副产品。譬如增进参与，正如亨廷顿（1988）在较早时候指出的，如果制度化的步伐与参与度的提高相互脱节，反而会引发不稳定；而制度化应包括适应性、复杂性、自立性、凝聚性等要素，且适应性是一种应对环境挑战的能力，其对立面是僵硬性。显然，亨廷顿强调的制度化，在较大程度上意味着韧性。亨廷顿的学生福山（2015）对新近的参与现象进行了分析，他认为，政治衰败就是因为制度缺乏适应性，即不能适应环境变化，譬如不能适应新的社会群体的崛起及他们的参与诉求，从而因为僵化导致混乱和暴力。显然，福山的论述也隐含了对韧性的思考。从他们的研究来看，增进韧性的进程有可能会演变成释放脆弱性的过程，从而激化矛盾，引发冲突。尤其在互联网出现并得到广泛应用之后，在许多社会，同温层（stratosphere）更容易形成，同温层的认知闭锁（cognitive closure）更容易出现，几个激进同温层之间可能会形成强烈对立。例如，2020年的美国总统大选，民主党群体与共和党群体之间、拜登支持者与特朗普支持者之间，出现了前所未有的冲突，幸运的是，法治体系和制衡框架最终没有丧失其基本功能，平息了这场冲突。而到了2022年，美国支持与反对控制私人枪支的群体之间，发生了激烈分歧；最高法院关于女性堕胎权判决引发的保守派与自由派民众之间，也爆发强烈冲突。这些分歧和冲突很难通过法治来解决。

可以看出，鼓励参与、扩大信息传播、允许讨论争论，演变成了催生同温层、促进同温层激进化的步骤，从而带来了冲突困局。面对这种困局，是从治理退回到统治加管理，还是探索如何以新的韧性来改进治理？这将是一个关于治理的严峻问题。从经验上看，一段时期的强力统治加管理，有时的确能够消除严峻的暴力对抗。而从理论上看，正如勒庞（2014）在其名著《乌合之众》中阐述的，群体极端行为往往是群体极端情绪的产物，使用强力有可能制止情绪继续发酵。不过，强力路线没有回头路，继续走下去只会更多地依赖强力，从而催生暴力崇拜。只有在治理的道路上前行，坚守治理的本质，坚持治理的基本机制，并开发新的增强韧性的途径，才有可能走出困局。譬如美国2020年总统大选冲突的困局，最终还是依靠治理的基本框架，即分权与制衡框架，才得到合理解决，即使在共和党执政的那些州，州政府仍然拒绝执行共和党候选人特朗普要求不对选举结果进行认证的旨意，而联邦层级的国会，也坚持对拜登当选的结果进行认证。也就是说，纵向和横向分权，都发挥了关键作用。经济学家钱颖一等人（Qian and Weingast，1996）曾指出，中国的纵向分权，就是有益的改革；笔者（2015）在对我国中央与地方关系进行研究时，也认为纵向关系中应更多地引入当地化委托代理关系。此外，作为治理的基本机制，独立的、开放的私人诉讼机制极为重要；堵塞私人诉讼渠道，看起来避免了“撕破脸皮”，甚至成功实现了“调解”，但实际上就是“和稀泥”，反而会加剧社会脆弱性。

当然，从根本上说，公共和社会治理韧性的提高，有赖于人们通过参与、行使权利、开展合作、做出贡献而获得实际福利的提升。如果得到了实际“好处”，各个群体的认同感、满意度、合作意愿、奉献精神就会增强。特别是，传统弱势群体得到实际“好处”，可以在较大程度上促进他们以积极心态参与经济社会发展进程，世界银行《2017年世界发展报告》就强调了下层人口生活状况改善的重要意义。这是一个正向循环。因此，韧性治理虽然具有内在的价值导向，但也需要功利主义方式的支撑。

五、治理中的进步性

在相当程度上，韧性与进步性联系在一起，如果领会进步（progressive）的真正含义的话。

英国19世纪法学巨擘梅因（2013）提到，古代也存在进步的进程，这体现在两个方面，一是提升多数人的幸福水平，二是提高女性的独立和平等地位。在这个过程中，自由契约逐渐发展并开始主导社会秩序，所以他说所有社会进步运动，都是一个从身份到契约的运动。21世纪，学者布伦纳梅尔（2021）对社会契约的重申，与这些先贤在思想上是一脉相承的。实际上，不仅在英格兰社会，许多社会在历史上和当代都存在这种进步性，只不过进步的速度不一。西方社会经过启蒙运动和法治进程的洗礼之后，进步的步伐显著加快。特别是美国，其19世纪末和20世纪初被称为进步主义时代。这个时代的具体行动，包括规制环境污染、食品不安全、劳动环境恶劣等负外部性，打击垄断和官商勾结以及广泛的其他腐败行为，扩展弱势群体的选举权等权利，等等。王涵（2013）研究了美国进步时代的治理转型问题，认为进步运动促进了美国的多元治理，提高了人们的参与程度，促进了社会抗衡力量的形成，但由于缺乏整合各种不同利益的机制，也衍生了新的矛盾和冲突。迪纳（2008）的研究表明，在那种情况下，由于受到向善的宗教信仰的激励，改革者们以福音传教士的热忱从事揭露社会阴暗面和反抗社会罪恶的斗争，引导民众组织起来参与选举和立法，推动实现女性选举权利和同工同酬权利，增加了边缘群体，特别是妇女、儿童等群体对社会的参与和认同。从这些情况来看，进步性的确有助于提高韧性，当然新矛盾的出现也呼唤进一步提高韧性。

这样的进步方向，在此后一百年里，逐渐蔓延到世界上的许多角落，不仅是美欧社会，亚非拉社会也在越来越多地接受这样的改革方向并成为社会共识，这种方向和共识也渗入正式的治理构架。正如福山（2015，第19—45页）分析的，历史的发展，把曾经的边缘群体，如普通劳工、妇女、儿童、原住民、少数族裔的权利，包容到治理框架中。例如在公司治理框架中，德国于2015年通过了《平等法》（Equality Act），规定在上市公司中，监事会的女性成员比例需超过30%，男性成员比例也不得低于30%。而欧盟于2022年通过的规定，要求董事会中的女性成员比例不低于三分之一，这被誉为欧盟治理历史上的里程碑。在公共治理构架中，美欧一些国家的中央政府和地方政府，则把女性或者有色人种进入政府高级岗位，或进入最高法院，作为进步程度的重要标志。例如在西班牙，2018年桑切斯内阁的女性比例达到前所未有的61%，明显高于欧洲其他国家，因而被桑切斯本人称为“打造了一个现代化且亲欧的进步社会”。在公共和社会治理层面，对儿童的保护、女性权利的提升，都在越来越广的范围内得到认可，世界银行（2012，第73—180页）的研究报告清晰地表明，女性参与性和流动性的提高，以及让她们参加工作和获得独立经济收入、拥有独立财产，不但可以提升一个社会创造经济价值的能力，也可以使暴力和冲突受到一定制约，使性别不平等问题得到显著改善。显然，这是借助进步性提高韧性的有益步骤。

治理的进步性愈来愈表现为不同种族、肤色、宗教文化群体的人员在重要机构中的比重，使得“多元”“多样”在较大程度上成为“进步”的同义词。例如在美国，无论在政府还是在法院，来自少数族裔的人员比例的提高，都被认为具有进步性。2022年，拜登提名的杰克逊成为美国最高法院首位非裔女性大法官，就被认为是拜登的进步主义议程的一大步骤。当然，这方面的进步性到底是提高了社会韧性，还是挑动了社会脆弱性的神经，目前来看不易判断。一些舆论认为，这种做法不但不科学，而且故意显示和放大社会各族群之间，尤其是种族、肤色、宗教文化之间的区别，反而加重了社会对抗。崔小涛（2021）就认为，拜登政府把女性、少数族裔的平权和平等，以及气候变化、环境保护、互联网自由、个人数据隐私等十分广泛的政策理念，纳入带有进步主义色彩的政策议程，但又不能消除固有分歧，所以将不可避免地陷入严重困境。

在过去10～20年里，治理中的进步性，还表现为对环境和生态的友好、对社会责任的履行等方面。公司治理的ESG运动就是一个典型代表。黄世忠（2021）对ESG进行了分析，认为它作为兼顾经济、社会和环境可持续发展的从善向善理念，影响深远；伴随ESG的勃兴，价值创造导向将从单元转向多元，共享价值最大化将取代股东价值最大化。国际著名的指数编制公司明晟（MSCI），以及传统的评级机构标准普尔（S＆P），则编制了一些大公司的ESG指数。我国也有越来越多的大公司开始重视这一指标。可以预见，在未来较长一段时期内，生态环境标签、社会责任标签，将牢固地黏附在进步性列车的车头上。

在全球治理中，进步性也得到前所未有的彰显。2019年开始实施的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），其名称中的“进步”一词就体现了这一趋势。这一带有强烈治理色彩的协定明确规定，贸易和投资需要在一定程度上与生态环境保护、透明度与反腐败、维护劳工权利等因素挂钩。而美国于2022年推出的《印太经济框架》（IPEF），有更多这方面的内容。未来，无论是哪一个经济体，要融入全球治理体系，要在全球治理体系中获得一定的发言权，就不可避免地要或多或少采纳这方面的进步性议程。

当然，这些进步性举措也引发了一些争论。美国著名企业家、特斯拉（Tesla）公司的创立者马斯克，在特斯拉被移出标准普尔的ESG指数后，就表示十分不屑，认为这个指数不过是个“骗局”。而欧盟关于董事会成员中女性比例不低于三分之一的规定，也曾遭遇强烈反对，讨论了十年才得以通过。在很大程度上，进步性体现为对易受伤害的弱势群体给予更多保护，但在现实当中，弱势群体的要求和主张并非永远合理，对他们的过分迁就会损害发展效率以及公平。所以，赋予治理进步性，并不能成为损害原则的“和稀泥”，而是需要在韧性治理的框架中，不断试错、凝聚共识、渐进开展。

六、一些讨论

治理的韧性以及进步性，毕竟是一个新兴领域，研究界的学术文献很少，社会上对这个领域的认识还在发展中。但是，其引起的关注不容忽视，希望本文只是更深入的系统性研究的开始。

需要指出的是，尽管韧性的最初意义是回弹和恢复，但赋予治理韧性，其目的并不是恢复原状。无论是一个公司，还是一个基层社会、一个国家，都需要不断发展，需要在竞争环境中经历优胜劣汰的残酷选择，而不是回到原本的状态。进步性更是意味着不断前进，而非“克己复礼”。增强治理的韧性和进步性，就是要在变化的环境中，在应对风险和冲击的过程中，通过学习和创造获得改变和发展。韧性和进步性之所以在治理中占有越来越重要的位置，在于它们是学习和创造、发展和改变的垫脚石，而非绊脚石。尤其在一个全球化和信息化程度越来越高、开放性和躁动性越来越强的时代，韧性的重要性显著上升。进步性虽然是一个更古老的追求，但现代化进程使其有了更广泛的认同，并使其有了应对气候变化、维护生物多样性等方面的新颖内容。因此，强调韧性和进步性，实际上也是在行权与共治的基础上增进社会理性和社会协作性，并提高人们的积极参与精神和主动进取精神，这无疑可以为下一步如何改善治理提供方向。

还需要指出，本文的研究并不意味着提高韧性是治理的最高追求，或者唯一追求。进步性同样如此。韧性，以及进步性，都不能替代或者等同于效率、竞争力、价值创造和福利总量的提升。如果韧性和进步性与上述指标出现冲突，而必须牺牲一些韧性和进步性为这些指标让路，那一点也不奇怪。甚至韧性和进步性的提高，也未必会真正带来更多的平等，譬如一些边缘人群并不一定珍惜参与权利、重视合作机会，还有一些人天生并不具有足够的能力和智力。因此，韧性和进步性并不等于在任何情况下都将机会和权利在每个人之间平均分配，更不等于为了多元而多元、为了制衡而制衡，韧性治理并非分散、多元、去中心的同义词。治理，不管其韧性与进步性有多高，也不能替代管理能力、领导能力，还有企业家的创新精神和敏捷反应，等等。尤其在一个竞争性环境中，过多的参与、折中、信息共享、合作行动，反而可能导致在竞争中处于下风。无论是在公共和社会领域，还是在商业领域，创新与开拓，都是应对环境变化、风险冲击的有效办法，而开拓创新常常是少数人力排众议的结果，一般意义上的广泛参与、多元共治反而会阻碍杰出领导力的发挥和开拓创新精神的释放。因此，治理一方面应该增强韧性和进步性，另一方面应该建立与管理能力、领导能力、企业家精神、创新意识之间的合适关系，并形成良性循环。这些只能在实践中探求和巩固，而这正是演化制度理论的精髓。

当然，对于韧性和进步性治理，也不应抱有不切实际的期望。韧性和进步性的提高，在较大程度上意味着社群意识和共同身份意识，以及接纳和尊重意识的增强。这些意识，能够促进人们相互之间的理解、妥协、鼓励、帮助、合作，并激发人的主动姿态和奉献精神。可是，当面对不同种族、宗教、肤色的群体时，当不同群体的意见和主张变得十分激进时，韧性和进步性显得尤为脆弱，过多的掣肘和撕裂、冲突不但会导致发展受阻，更可能导致秩序崩溃。相反，统治加管理以其权威性和刚强性显得魅力十足。特别是在数字科技等现代手段加持下，人们的参与和表现欲望、权利和利益意识会得到很大刺激，族群之间的敌意和冲突反而可能增强；虽然信息成本和参与成本大幅降低，但侵犯隐私、控制舆论、歪曲事实、激化情绪也变得更加容易，族群之间可能更具对抗性。即使在高度发达、理性日益增强的现代社会，仍然会有相当一部分人容易被激进甚至极端思想所蛊惑，而对自由的推崇可能使那些持有激进、极端思想的组织合法地大行其道，譬如借宗教自由、言论自由的名义对一些人实行洗脑和精神控制，乃至出现敛财、诈骗、贩毒、传销、性控制等犯罪活动，并以极端思想制造社会撕裂、族群对立，存在于许多发达社会的邪教就属于这一类。因此，韧性和进步性的步伐很可能赶不上敌意和冲突的步伐，从而对韧性和进步性治理造成打击。

最后需要强调的是，韧性和进步性治理在很大程度上依赖于各类参与者的责任感和能动性，以及社会理性，而这不仅仅涉及治理框架和治理机制，更涉及一个组织、一个社会、一个国家的人们的道德水准和内心感召，并不是一些制度设计和机构设立能够解决的事情。特别是对于大型组织而言，官僚主义、腐败、群体之间的隔阂会严重侵蚀人们的责任感，使人们变得冷漠麻木。所以，人的善良、乐观、积极、奉献，可能比人拥有的知识更加重要。以更长远的眼光来看，人性的优点总会在曲线运动中更多地克服人性的弱点，所以治理应该会在韧性和进步性道路上获得发展，并同时促进繁荣与祥和。总而言之，韧性和进步性治理，终究是致力于保障权利、创造价值、共享安全与发展的高难度运动项目，而不仅仅是如何更好地应对疫病、灾害等突发事件的花哨杂技。

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