从五中全会公报看社会养老保障体系发展方向

陈凯

2020-11-06

近年来，随着我国人民生活水平的逐步提高和人口老龄化问题的加剧，社会保障体系的构建和未来应对人口老龄化的国家战略越来越受到重视。中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议发布的会议公报（以下简称“五中全会公报”）中明确指出，要“健全多层次社会保障体系，全面推进健康中国建设，实施积极应对人口老龄化国家战略，加强和创新社会治理”。这给出了我国社会保障体系未来的发展方向。“十三五”期间，我国建成了世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过十三亿人，基本养老保险覆盖近十亿人，新冠肺炎疫情防控也取得了重大战略成果。未来的“十四五”时期，我国的主体目标将是健全多层次社会保障体系，完善卫生健康体系。然而，要实现这一目标并不简单，目前我国的社会保障体系中还存在保障层次不足、统筹层次较低、保障公平性有待提高等诸多问题。在这里笔者将着重分析我国养老保险体系中存在的问题和未来的发展方向。

我国目前的养老保险体系采用世界上较为流行的三支柱体系，通过政府、企业和个人来共同分担未来的养老保障。五中全会公报中提到目前基本养老保险已经覆盖近十亿人，然而随着我国的老龄化进程加剧，在未来的五年到十年间，随着越来越多的独生子女父母进入老年，我国养老服务将面临更大的挑战和考验。

首先，保障层次不足。对于城镇职工而言，我国养老保险体系的三支柱已经基本形成，其中，政府主导并负责管理的城镇职工基本养老保险为“第一支柱”，政府倡导并由企业自主发展的企业年金和职业年金为“第二支柱”，税收递延型个人养老金制度则为“第三支柱”。然而，这三支柱的保障程度却相差甚远，第一支柱仍然是居民退休后的主要收入来源。截至2019年年底，城镇职工基本养老保险的参保人数已达4.3亿，基金累积也已经达到了5.4万亿元人民币。而第二支柱的企业年金覆盖率只有6%左右，覆盖人数仅有2 548万，基金结余约为1.8万亿元人民币。而且央企及大型国有企业已有的企业年金市场容量逐渐饱和，中小企业建立企业年金的动力不足。自2015年以来，国内企业年金发展进入瓶颈期，参与人数增速缓慢，企业年金职工参与人数占城镇职工基本养老保险人数的比例甚至出现了短暂的下滑。税收递延型个人养老金制度作为第三支柱才刚刚建立不久，仍处于试点探索阶段，后续的政策和发展方向还无法确定，其究竟能在养老保障体系中发挥多大作用仍有待观察。而城乡居民更是只有城乡居民基本养老保险作为老年之后的收入保障，其保障层次和保障程度都不足以提供体面的老年生活。

其次，统筹层次过低。这其实也是个老生常谈的问题。但这个问题却是我国养老保险制度存在很多问题的重要根源之一，也是我国社会保障体系中的关键漏洞之一。其主要原因是长期以来我国各地发展的不平衡。一些省市经济发展较好，工资增长速度较快，以工资为基数征缴的基本养老保险收入也会更快地增长。同时，经济快速发展会给这些省市积累更多的财力，从而降低养老费率，给企业更多的补贴，形成良性循环。而经济发展不好的省市则正好相反，政府财力不足，企业压力更大，形成恶性循环。经济发展的不平衡还造成了人口结构的不平衡。大规模的年轻劳动力从经济不发达地区向经济发达地区流动，而老年人则留在了经济不发达地区，经济不发达地区的老龄化趋势进一步加剧，养老保险体系岌岌可危。五中全会公报提出要健全社会保障体系，这就需要尽快提高统筹层次，建立国家统筹层面的养老体系，通过由国家统一调配养老基金解决区域不平衡问题。

最后，保障公平性有待提高。长期以来，我国养老保险体系内的公平性问题一直备受关注。由于历史遗留问题，我国不同身份、地区、行业的人群所参加的养老保险制度类型各不相同，造成人们退休后的养老保险待遇差别较大。2015年，国务院启动了机关和事业单位人员的养老体系改革，将机关和事业单位的养老体系与城镇职工的养老体系并轨，以保证城镇职工之间的公平性。两者的第一支柱采用了同样的社会基本养老保险，第二支柱则分别为职业年金和企业年金。目前来看，并轨取得了一定的效果，然而并没有完全地解决企业职工和机关事业单位职工在养老保险上的不公平性。这主要还是因为企业年金的覆盖面不足，造成很多企业的职工缺少第二支柱养老保险的补贴，从而最终的退休收入受到影响。城乡居民养老保险的保障程度则更低，城乡居民基本很难单纯依靠养老保险收入来维系老年生活。

总体来看，我国虽然已经建立起了多层次的社会保障体系，也覆盖了绝大多数的居民，但还存在很多问题。而养老保险作为多层次社会保障体系中的重要一环，关系着居民未来的老年生活质量。“十三五”时期，我们实现了养老金并轨的问题，在一定程度上促进了养老保险制度的公平性。在未来的“十四五”时期，乃至“十五五”和“十六五”时期，健全多层次的养老保险体系将是一个长期存在的问题。我国需要尽快提高统筹层次，提高第二支柱和第三支柱的保障水平与覆盖范围，提高不同人群和地区在养老保险水平和养老服务上的公平性。因为养老保险改革绝对不是一个孤立的事件，而是我国社会保障体系中不可或缺的关键因素，也是未来我国应对人口老龄化战略的重要支撑。这次五中全会公报再次提到要健全多层次的社会保障体系，我们有理由相信，我国的多层次社会保障体系将在“十四五”时期得到进一步完善，居民生活水平将得到进一步提高，人民生活也将变得更加美好。