二、1978年至1995年中国体育法治状况

1978年党的十一届三中全会召开,明确指出党在新时期的历史任务是把中国建设成为社会主义现代化强国,从此揭开了社会主义改革开放的序幕,中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期,同时也为开展体育法治建设、有力助推体育事业发展指明了方向。党的十一届三中全会回顾总结了自中华人民共和国成立以来29年的历史经验教训,特别是“文化大革命”十年间,中国社会的法律基础遭到彻底破坏,致使中国经济严重倒退,社会剧烈动荡,国家和民族付出了惨痛的代价。中华文化数千年的演进,历经沧桑,深刻地诠释着“法令行则国治,法令弛则国乱”的治国之道。从此,在党的正确领导下,以快速、全面推进立法工作为导引,我国社会主义法治建设有序展开,体育工作也逐渐走向“有法可依”的历史阶段。

（一）宪法中体育条款的充实完善

宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威及法律效力。 1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国宪法》(以下简称“1982年《宪法》”),标志着我国社会主义法制建设新的起点。在1982年《宪法》中,共有5处有关体育的条款,分别是第一章“总纲”中的第21条第2款,第二章“公民的基本权利和义务”中的第46条第2款,以及第三章“国家机构”中三处分散于各类行政机构的职能项。一是宪法明确了“国家发展体育事业,开展群众性的体育活动”的宏观性原则,在此基础上,国家制定了专门的体育法,确立了国家发展体育事业的基本方针;二是宪法明确了国家培养青年、少年、儿童在体质等方面全面发展的国家义务;三是宪法明确了体育事业发展的组织保障体系。

宪法“总纲”“公民的基本权利与义务”以及“国家机构”各部分对国家体育事业发展的规定,共同构成中国体育事业发展的宪法保障体系。 1982年《宪法》对体育事业发展的规定充分体现了改革开放后国家体育事业发展的顶层设计,彰显了人民对国家体育事业发展的普遍共识,也标志着立足我国实际的体育事业发展迈入新的历史时期,更是改革开放以来体育法治工作中最为重大的进展。

（二）国情与体育立法

1978年党的十一届三中全会,决议把全党的工作重心转移到社会主义建设上来,揭开了我国改革开放的序幕。基于中华人民共和国成立以后建立起来的高度集中的计划经济体制,已严重阻碍了中国生产力的发展,中国迫切需要第二次革命,解放生产力。于是,对内改革和对外开放,加强经济建设等,成了党和国家工作的核心及首要任务。故而与之关联较大,相互促进、相互影响的行业领域(如经济、外贸等),在立足实践、发现问题的基础上,法治进程相对发展较快。相比之下,体育工作中的矛盾由于不属“当务之急”,体育管理也主要依靠行政权力而不是法律,所以体育法治的具体建设处于缓慢前行的状态。

在“北大法宝”数据库检索1978年至1995年我国体育立法的状况可以发现,本阶段主要是以国务院制定和颁布的行政法规、国务院规范性文件、国家体委制定的部门规章及其下属机构发布的指导性文件为主。国务院出台的主要的行政法规和规范性文件有5个,分别为：《体育教练员技术职称暂行规定》 (1981年,国务院批转国家体委和国家人事局文件,已失效) 、《国家体育锻炼标准》 (1982年,已失效) 、《国家体育锻炼标准施行办法》 (1990年,已失效) 、《学校体育工作条例》 (1990年,已修改) 、《外国人来华登山管理办法》(1991年) 。在这个数据库中列明的“行政法规”中实质上只有《学校体育工作条例》属于真正的行政法规,其他几项实际上只属于国务院批转的部门规章。然而,也有几个对于体育发展发挥重要指导作用的规范性文件,如1983年《国务院批转国家体委关于进一步开创体育新局面的请示的通知》 、1983年《国务院批转国家体委、文化部、共青团中央关于全国农村体育工作会议纪要的通知》 、1994年《国务院办公厅关于印发国家体育运动委员会职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》等。

总体而言,结合这一阶段我国体育事业的实际状况,将这一阶段的体育立法放在国家整体法治建设大局中观察,可以总结出以下几点:

第一,1979年,第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国刑法》 《中华人民共和国刑事诉讼法》等7部重要法律。 1986年,第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《中华人民共和国民法通则》。而体育立法不在上述立法层级之列,仅有4部体育条例,且体育工作的规范主要依靠国家体委发布的部门规章。

第二,我国作为世界上为数较少的单一制社会主义国家,当时处于长期的经济、社会落后局面,国际地位不尽如人意。在大型赛事中取得优异成绩,无疑是提高国际地位、扩大国际影响力、提升国家形象最为快速且直接的方式。 1978年开启改革开放后,我国很快在1979年恢复了在国际奥委会的合法席位;在1982年印度新德里亚运会上,我国斩获金牌榜榜首,首度称雄亚洲体坛;在1984年洛杉矶奥运会上,27岁的射击运动员许海峰为中国夺得第一枚奥运会金牌,开启了中国体育的辉煌新篇;1981—1986年,中国女排在世界大赛上创造了“五连冠”的佳绩;1990年北京亚运会,是中国举办的第一次综合性的国际体育大赛,赛会在场内场外都取得圆满成功。可以说,在改革开放初期的这一阶段,竞技体育方面的成绩对提升整个国家的国际地位和形象起到了巨大的作用。

第三,在大众传媒的平台日益先进,竞技体育得以广泛传播并兴起的趋势下,群众体育锻炼的积极性亦随之上升。虽然群众体育相较而言并未受到足够重视,但在体育工作中,群众体育、学校体育仍然是体育工作的重要组成部分。比如在《国务院批转国家体委关于进一步开创体育新局面的请示的通知》中,就提到“当前,我国体育事业无论是发展规模或发展水平,与世界上体育发达的国家相比,都有相当的差距” ,“群众体育活动还不够普及,职工、农村体育相当薄弱”等。可见当时党中央已经意识到群众体育的主体是每个公民,群众体育存在的本质和首要任务,就是要加强和提高人民群众的身体健康。

第四,群众体育离不开国家对于体育财政的支出和相应的规划,社会主义市场经济在体育领域尚未真正布局。在这一阶段,国家经历了从计划经济向市场经济的艰难转变。现实生活中随着物质生活水平的不断提高,以及以中国女排为代表的竞技体育精神的影响下,群众被激发出了锻炼热情和强身健体的需求,但是体育资源的整体匮乏却是一个普遍的现实。为此,1984年中共中央发布了《关于进一步发展体育运动的通知》，要求“各地一定要认真落实国家对体育场地建设的要求和城市规划关于运动场地面积的定额指标。体育场馆应合理布局,避免过分集中。要增加群众活动的体育场所,重点增加学校体育设施”等。且在1986年城乡建设环境保护部、国家体委联合发布了《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》，明确规定了城市公共体育运动设施用地的数量。

总的来说,在这一历史阶段,虽然存在着以1994年足球甲A联赛的职业化探索为代表的个别创新,但我国体育事业整体上还处于政府管理、尚未充分适应社会主义市场经济的状态。相应地,体育法治的发展也并未进入真正的快车道,而是处于一个蓄势待发的积淀阶段。

（三）法制转向法治

“法制”一词较早见于《吕氏春秋·孟秋纪》，指法令和制度。在我国长期的法律制定及推行实践中,“法制”的内容得以丰富,也指包括立法、执法、司法、守法和法律监督在内的一整套法律和制度的有机体。故而,体育法制,重在静态的规则构建。“法治”源于先秦时期的法家思想,它总结历代治国理政经验教训,逐渐发展成一种治理国家和社会的大政方略,包容一系列重要的法律理念和精神。体育法治,则强调动态的展开过程。“法治”不仅囊括了“法制”所包容的实在法秩序,对应的更是一种社会控制模式,指引人们通过或者主要通过法律对国家的治理而求得理想社会的实现。

1987年,党的第十三次全国代表大会报告指出：“社会主义民主和法制的建设逐步发展。以宪法为基础的社会主义法律体系初步形成”,并肯定了当时“体育事业欣欣向荣” 。 1992 年,党的第十四次全国代表大会报告指出：“高度重视法制建设,加强立法工作”,提出要“加快改革开放和经济发展。……体育、卫生事业进一步发展”。

1995年8月29日,在第八届全国人大常委会第十五次会议上通过了《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》),结束了我国体育事业无法可依的历史,标志着我国体育工作开始进入依法行政、以法治体的新阶段。这是中华人民共和国体育事业发展的一座里程碑。

在1978年至1995年的短短18年里,我国社会主义法制建设正逐步发展完善,我国体育事业立法经历了制定体育条例、部门规章,写入《宪法》，再到《体育法》的出台,这是规则建构的法制化过程。同时,在这一系列体育立法和实施过程中,国家各部门运用法治思维和法治方式推进体育改革发展,解决体育领域出现的矛盾和问题;体育法律法规愈加严格公正实施;人民群众体育权利的保障朝着切实有效的方向进行,这是体育工作正逐步纳入法制化轨道的表现。

1978年至 1995 年是我国法制重大理论观念的突破和转变的一个阶段,是整个社会形成法治认知的渐进过程,也是体育法制向体育法治开始转变的历程。体育法治的转变和发展,构成了该阶段我国改革开放法治建设的重要组成部分,同时,也是我国全面推进现代化建设、发展社会主义市场经济、实现社会主义民主政治的具体方式和重要依托。