四、区域经济协调发展的经济法诉求
十九大报告中指出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种发展“不平衡不充分”的重要表现之一，即为区域经济发展不平衡。在推进区域经济协调发展的过程中，法治思维应该贯穿各项制度举措始终，其通过把不确定性转变为确定性、把边界模糊转变为边界清晰、把权责混淆转变为权责一致，来进一步树立标准，放大制度效果，从而建立有法律规制、有实施主体、有操作方案以及有外部制衡的结构框架，有助于区域经济发展从不平衡、不协调状态向平衡和协调状态转变。
（一）制定规范区域经济协调发展的法律
对欠发达地区的开发是一个长期的过程，为了确保开发举措的一贯性和连续性，不少发达国家在开发过程中，都做到了法律建设先行。制定法律的益处颇多，其一是摆明国家高度重视的一种姿态，增强社会信心；其二是增加确定性，提供固定的参照标准和行为指引；其三是增加可操作性，提供权利救济渠道，将负面行为予以规范并规定惩处措施，可以有效防止经济发展走回头路。同时，法律的制定过程也是对现有区域经济政策的梳理，有助于具体做法的体系化和科学化。以美国西部大开发为例，早在1862年，美国国会就通过了《太平洋铁路法》。1933年，为了综合开发治理水土流失地区，美国国会通过了《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》，并依法成立田纳西河流域管理局，由其负责管理田纳西河和密西西比河中下游一带的流域综合开发利用。1961年为促进贫困地区发展，美国国会通过了《地区再开发法》，并依法成立了地区再开发管理局。1965年，美国商务部又在地区再开发管理局的基础上成立了新的经济开发署，目的是通过财政援助、规划指导和技术服务等措施，刺激区域经济发展，从而增加对贫困地区的经济援助。1965年美国国会通过了《阿巴拉契亚地区发展法》，并依法成立了阿巴拉契亚区域委员会以及一些其他的州际开发委员会，并由其负责制定地区发展的总体规划，以促进落后地区的经济发展。[100]
在欠发达地区的治理过程中，立法虽不是唯一的方式，但却至关重要，其在条理性、逻辑性和强制性方面的优势，是其他方式无法比拟的。我国一方面要加快出台《西部开发促进法》等区域性法律，以此来规范各区域开发中的政策措施、投资融资、财政税收以及政府法制等方面的关系，使之有章可循、有法可依。另一方面要把制定区域经济协调发展的基本法纳入考量。基本法一方面可以规定宏观调控的基本目标和手段，另一方面还可以解决单行法解决不了的区域发展整体与局部、局部与局部之间的矛盾。如对中央和地区区域事务管理关系进行界定，明确划分中央和地方的权限，实现国家区域宏观管理的规范化、有序化，避免地方政府通过博弈导致国家政策执行异化。
（二）设立专司区域经济协调发展的机构
“世界各国在对落后地区进行开发的过程中都先后成立了各种不同性质的专门开发组织机构。设立专门组织机构的意义主要在于三个方面：一是贯彻和执行政府有关政策和措施并对其实施有效的监督；二是负责沟通和协调各级各部门之间的权责分工，促进分工合作；三是组织各方面力量，研究和解决开发过程中面临的各种问题和困难，以便及时有效地提出贴合落后地区区情的政策建议，同时发现现有政策措施的不足并提出修正意见。”[101]
美国、日本、法国等国家的区域政策或者统一由专门的部门行使或者由几个联合的职能部门来行使，专门的职能部门模式可使区域政策行动高度统一协调，而联合的职能部门模式既可在一定程度上保持政策的统一与协调，又可充分发挥有关部门与地区在区域政策决策中的作用。[102]我国改革开放以来实施的分权改革，使更多的经济发展管理权力由中央政府向地方政府转移，中央与地方的关系处于不断博弈的状态，地方政府成为一个拥有自我主体意识的地方利益代表者。[103]同时，地方官员因此获得了治理地方经济的权力，特别是由于中央与地方信息不对称，地方政府成为一个地区经济和社会发展的主导者。改革开放以来，中央政府开始向沿海地方政府“放权让利”，沿海地区政府凭借中央赋予的种种优惠政策和灵活措施，优先发展了地方经济。这些经济优势的逐步积累为这些地方的发展获得了重要的政治资源，导致了地方利益和地方权力的进一步扩大。官员晋升的激励机制，使得地方领导借助于政治力量直接介入并推动当地经济增长，优先发展起来的地区，由于经济实力上的优势，而享有更高的政治影响力，从而为地方经济发展带来更多经济资源，相反那些落后地区的领导，由于经济实力相对较差而影响力较弱，很难争取到同样的经济资源。因此，官员的这种“晋升锦标赛”在一定程度上也拉大了我国区域间的经济发展差距。[104]这就需要考虑在中央层面，设立独立的区域管理常设性机构，将目前各机构中涉及区域管理的事项统一纳入，避免多头管理和职能重叠，防止利益冲突和信息封锁，形成联动和快速反应机制。地方层面，设立由中央和地方代表组成的区域联合管理机构，在对区域综合规划工作负责的同时，承担受理有关地方政府对区际利益冲突的申诉、调查、组织协调和提出协调意见的职责。[105]这种联合管理机构在职能上独立于地方政府，直接对中央层面的机构负责，这样既保证了中央的权威性，又体现了地方的代表性。
地方区域经济一体化的协调机构在性质上，相当于一种基于地方权力让渡而形成的部门，应当拥有关于区域经济发展的政策制定权限，可以根据区域经济一体化发展的需要，制定符合本区域发展的规章制度，且其效力高于区域内各个地方政府出台的相关政策。在确保落实和推动积极性方面，一方面地方政府要主动转换政府角色，将政府定位为有限政府、服务型政府。划定政府行为边界，从“负面清单”走向“正面清单”，最大可能释放市场潜能，推动要素市场一体化建设。在转换角色的过程中，也伴随着政府行为的有退有进。退是指政府从一般竞争性领域中退出来，实践证明，该领域中，市场配置资源的能力远远高于政府。进是指政府要扮演好公共秩序的维护者和公共产品的提供者角色，要不断增加公共品的供给，营造良好的营商环境。另一反面可以考虑在地方长官的绩效考核方面，将地方政府对区域经济一体化发展的贡献率加入政绩评价项，提高地方政府落实区域经济一体化的积极性。
小范围的区域一体化过程，可以作为全面一体化的过渡阶段。长三角地区属于我国区域一体化程度较高的地区，2018年设立了长三角联合发展办公室，从4省市抽调了15名工作人员协同工作，重点任务就是解决行政区位带来的集团式发展障碍，减少区域内各城市的同质化发展，减少不必要的竞争，协同发展，各自攻克自身重点，最终让长三角城市群发展成为世界第六大城市群，匹敌美国东、西海岸城市群，日本东京湾城市群，伦敦城市群等世界著名城市群。在涉及区域发展事项时，我国可尝试设立相应法院或者指定法院来专属管辖该类纠纷，使其独立于区域中各个地方政府，用有效的司法纠纷化解机制促进一体化顺利发展。通过地区有效分工、基础设施联通共享、制度合作和协调性干预等政策组合，有效地降低制度成本，从而实现由松散柔性的协商式一体化组织向多层次多主体联动决策一体化组织转变。
（三）寻找调控政策与实践连接的新角度新方式
转换政策的调控思路和发展的动力机制，从依靠优惠政策吸引企业，转向以基础设施、公共服务和提供良好外部环境来吸引企业。财政补贴方面，加大对企业创新力度的扶持。用一般性财政拨款和专项性资金拨款的方式，增加企业的可支配利润，解决企业资金约束问题，部分转移或降低企业研发的风险和成本[106]，以此来增强资本和劳动力的粘性。税收优惠相对于财政补贴具有更多优势。一是税收优惠政策对市场造成的影响较小，企业拥有决策权，政府机构不参与研发，所以税收激励在刺激长期研发支出中更有效；二是税收优惠政策需要的官方文件较少，且不需要额外的执行机构，不需要年度评审等烦琐的流程，该政策的执行成本较低；三是相对于财政补贴而言，税收优惠政策一般采取法律法规的形式，符合其规定的企业都能享受优惠，主观认定的成本较少，从而减少了“寻租”行为的发生。[107]目前对欠发达地区的税收优惠政策的覆盖面和优惠力度，仍不能达到其实现政策目标的需要，应该进一步落实产业性优惠和民族区域优惠政策，加大对适合该地区发展产业的优惠力度，对将该项政策实施对象从鼓励类产业扩展至区域内国家限制行业和特定行业之外的所有企业，实行“普惠制”。
同时，在进行传统的财政转移支付等宏观调控措施时，要有所侧重。美国在实施阿巴拉契亚地区发展计划时，经过研究达成一致意见，即通过把公共投资投向有增长潜力的地区，在落后地区形成增长极，并强化增长极对周边落后地区的辐射作用。[108]这是因为如果为了照顾最困难的地区，平均分配公共投资，由于投资效益相对较差，很难形成带动“经济起飞”的增长极，落后地区缺乏长期稳定发展的动力。[109]所以联邦政府在实施阿巴拉契亚发展计划时，按照地区增长潜力的大小，确定了125个增长点给予重点投资。这些增长点通常由多个或单独社区组成，它们主要发挥为周围地区提供就业机会、社会文化和商业服务等功能。位于增长点周围的地区，则主要是通过公共卫生、建设职业教育和培训，提高当地居民的健康与就业能力，以满足增长点创造的就业岗位需要。[110]
（四）人才培养的内生模式与输入模式相互结合
欠发达地区特殊的经济规律，决定了其不能简单地模仿发达地区的人才开发、培养与适用模式，必须探索出一条具有本地区特色、与地区经济发展配套的人才战略。经济欠发达地区的人力资本投资结构应主动适应本地区在发展初期的人才需求结构，大力发展职业技术教育，这是全世界许多国家和地区的成功经验，如瑞典、新加坡、美国等。按照世界各国的发展经验，一个部门或地区能够满足经济需要的合理人才结构应呈金字塔形，初中学历人才位于金字塔中下部，人数众多。对于人数众多的初中级人才，是无法依赖于外调的，只能依靠本地进行教育培训，经济欠发达地区在发展初期，应将有限的社会公共教育投资较多地投向初中等职业教育，形成科学的、符合经济欠发达地区经济发展实际的教育结构，提高人力资本投资效益，实现人才本地化。[111]
我国在西部教育问题上，首先要对在艰苦地区工作的教师加强培训，提高教学质量，提高其工资标准和改善生活待遇。在引进师资较为困难的地区，可施行教师轮岗制度。对去艰苦地区工作的教师给予生活和晋级的优惠政策。[112]其次，应该打开思路，鼓励国内企业、社团或个人到西部办学，或设立教育基金；也可允许退休教师或西部地区文化程度较高的个人设立有特色的家庭学校等。这不但可以加速西部教育发展，同时也有利于西部教育的多样化、社会化和教育理念教学方法更新。另一方面构建合理的人才引进机制。与发达地区相比，欠发达地区的发展缺乏足够的人才支持，这是一个客观事实，但这并不意味着只有等经济发达起来了，才能解决人才问题，在教育和经济相对落后的地区，同样可以通过人才开发机制来吸引和培育高层次人才，并以此带动当地企业和经济的发展，在这一点上，硅谷就是很好的例子。硅谷因自由的创业体制，吸引了大批科技人员聚集在斯坦福大学周围，进行大量的科技开发和转化活动，从而使当地经济迅速发展。有学者将“硅谷栖息地”的特点归纳为：良好的游戏规则，知识密集，流动的高质量劳动力，以结果为导向的精英体制，鼓励冒险，容忍失败的氛围，开放的创业环境，企业、政府与非营利机构间的合作，高质量的生活，专业化的商业服务机构。[113]我们在欠发达地区的开发过程中，同样可以依托企业这一载体，加强人才回归，用完善的企业制度吸引人才回归，用企业技术创新为人才回归提供创业平台。
（五）明晰环境规制是区域经济发展的题中之义
我们在欠发达地区开发过程中的后发优势之一，就是可以汲取相当多的经验教训，比较重要的一条是“不能走先污染，再治理的老路”。要尝试通过合理的制度设计，实现经济效益、环境效益和社会效益的协调发展，从环境功能性价值的角度去思考西部开发的对策。
一是根据区域自然禀赋，因地制宜发展新型产业，这是我国欠发达地区开发的核心。孟德斯鸠认为，法和一个国家的气候、土壤、生活方式、政治制度、民族精神都存在着密切的联系。“法律应该和国家的自然状态有关系；和寒、热、温的气候有关系；和土地的质量、形势与面积有关系；和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系。法律应该和政制所能容忍的自由程度有关系；和民族的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗、习惯相适应。”[114]东西部环境资源禀赋的最显著差异就是西部地区承载着对我国整体环境的特殊功能，如西部地区特有的珍稀濒危动植物、水土保持、江河源头、沙尘暴起源地、盐碱地及荒漠化治理、自然遗迹、缓释亚洲内陆不利气象危害等特殊环境生态功能。[115]我国贵州近几年依托大数据产业和旅游业，走出了一条绿色的发展道路，已经连续30个季度，GDP增速居全国第一。
二是建立流域上中下游地区、资源开采区与利用区之间的生态利益补偿机制。生态补偿作为一种新型的环境管理手段，以保护和可持续利用生态系统服务为目的，旨在调节生态环境保护中各种利益关系。生态环境问题的出现很大程度是由生态环境保护的利益相关主体间利益分配不合理所造成的，主要表现为两点：其一，生态环境的保护者与受益者之间的利益分配不合理，即受益者无代价地占有生态环境保护的生态效益，而生态环境的保护者却得不到相应的回报。其二，生态环境的破坏者与受害者之间的利益分配不合理，即生态环境的破坏者不承担其破坏行为的成本和责任，受害者也得不到相应的补偿。从根源来看，生态资源具有外部性和公共物品的特征。不能将生态保护的外部效应内部化，就不能进行有效的生态环境治理。[116]为维持和增强这些特殊环境生态功能，西部地区要比东中部地区承担更多的环境生态维护义务。从公平正义的角度出发，对西部地区基于自身环境资源禀赋而多承担的这些特殊义务，不仅要激励，更需要建立一种生态补偿机制，如“对长江、黄河、珠江等大江大河，根据上游地区生态建设的投入以及中下游地区获益大小和经济总体实力，制订补偿的标准和方法；调整目前对资源开采区征收资源税和资源补偿费的办法，中央征收的资源税应专项用于资源开采区的生态修复，资源补偿费应向资源利用区的资源加工企业征收，专门补偿给资源开采区用于生态修复。”[117]