二、法院的两套制度及其结构

我首先简单叙述中国法院内的两套相互交织的正式制度, 这两套制度原则上分别针对的是法院的宪法职能即审判工作和法院内部的行政管理工作。

首先是审判制度。从正式制度层面上看, 我国各级法院均由院长一人, 副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。1法律没有区分院长、副院长、庭长、副庭长乃至审判员作为法官在审判职责上的差别。相反, 依据《法官法》第6条, 似乎在审判上这些“长”们同其他审判员一样, 首先是法官, 必须履行法官的职责。在法院内部, 依据《法院组织法》设立了各个业务庭并设有庭长, 但并没规定, 在审判上, 这些业务庭的具体功能、庭长的特殊职责。对业务庭庭长之职责的明确法律规定, 只有一条, 即合议庭审判长由法院院长或业务庭庭长指定。2但严格说来, 这并非对其审判职责的规定, 也不是审判权限的分配, 而只是对审判中不可避免的、附属性行政管理职责的分配。依据《法院组织法》, 具体审理案件的是合议庭或独任审判员。3但实践中, 只有基层法院一审简单案件中适用独任审判, 中级以上各级法院以及基层法院审理非简单案件均采用合议庭制, 即至少由3名审判人员组成合议庭审理。4

依据《法院组织法》, 法院内部还设有一个集体领导审判工作的专门机构, 即审判委员会, 对重大、复杂、疑难案件进行讨论并作出决定。5这是一个与审判真正有关的制度。但不清楚的是, 由合议庭或独任法官审理的案件究竟通过何种程序进入审判委员会讨论决定; 无论是《法院组织法》还是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对此均无具体规定, 只是规定各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定, 发现确有事实或法律错误, 认为需要再审的, 应提交审判委员会讨论决定或讨论决定是否再审。6《刑事诉讼法》以及最高人民法院对该法的解释概括地规定了独任审判或合议庭审判之案件进入审判委员会讨论决定的程序: 由承办案件的合议庭或独任法官提起。7

这是中国现行法律对各级法院的审判制度的正式制度安排。如仅仅从文字上看, 仅仅就履行审判职能而言, 这种制度安排虽然与西方各国的法院制度有诸多不同, 但由于西方各国法院的审判组织也并不甚至很不相同, 因此从概念层面来看, 也难说中国法院的审判制度就一定有毛病。即使是颇受法学界非议的审判委员会制度, 如果认真考究中国社会的一系列制约因素, 也不是全无道理。8

如果严格依据这一制度, 我们无法说, 院长、副院长、庭长、副庭长在审判上比普通审判员有更大法定的司法权威, 无论是判决的正确还是决定性。就司法审判而言, 他们都只是法官, 在审判权力上是平等的。9但依据这种制度安排, 院长、副院长、庭长和副庭长在现行法院审判体制内确实拥有了某种影响其他普通法官乃至影响判决的能力, 例如通过指定审判长和确定合议庭组成来影响判决。但是, 由于在有众多法官的法院中, 这种附属于审判的管理权势必存在, 不可能理想主义地指望在不增加其他交易费用或制度弊端的情况下完全消除这种影响, 也还没有经验研究表明其他制度设置交易费用更低或弊端更小。即使假定美国法院的运作模式可欲, 这种影响力也未必超过美国法院内首席法官对其他法官的影响。

还须讨论一下法院内各业务庭的设置。依据《法院组织法》, 各级法院都要设置或可以设置 (基层法院) 各“业务庭”: 民庭、刑庭、行政庭、经济庭 (后改为民二庭) 等, 分别设有庭长、副庭长。10尽管这一设置为美国法院所没有, 但如前所说, 相关法律并没规定其在审判中的具体功能。如果从法院内部的专业分工的角度看, 特别是考虑到目前中国法官, 就总体而言, 文化和法律专业素养普遍相对欠缺, 这种专业分工或许可以弥补专业化不足的弱点 (至于是否起到这个作用, 则需要实证研究), 并有利于司法专门化 (尽管, 从另一角度看, 这种分工也会有弊端, 我将在后面讨论, 也确实引发了一些弊端)。事实上, 欧陆国家的法院内也有类似分工或者分设了各种专门法院。11美国也有专门法院逐渐发达的趋势。12由于分了庭, 庭内必然有行政管理事务, 设立庭长, 也不无道理。

如果这就是中国的审判制度, 不能说尽善尽美, 至少也无可厚非。但中国各法院的这套制度实际上不仅用于履行法院的司法审判职能, 甚至不仅用于履行附着于审判的行政管理职能, 它一定还承担了其他一些职能。因为, 即便是要处理一些附着于审判的行政杂事, 那也没法解说为什么几乎每个法院、每个业务庭实际上都设了多个副职。中国法院内部的实际制度设置一定有某些尚未进入规范性宪法、司法制度或政治学研究者学术视野的功能。13其中对于本章所讨论的问题最重要的就是法院内部的行政管理。

中国法院系统的行政管理事务比美国法院要复杂得多, 也繁重得多。依据法律, 院长或副院长不仅要承担许多与审判有关的行政管理工作14, 还必须承担与审判并无直接联系的诸如纪检、监察甚至是统计这样的行政管理工作。15此外, 还有一些无明文规定, 但由于现行制度设置势必要由或事实上一直由院长、副院长承担的大量的行政管理工作。例如, 各业务庭庭长、副庭长, 基层法院各人民法庭的庭长、副庭长, 以及院机关非业务部门负责人的任免、调配; 法官职称评定和晋升等。并且随着各级法院机构的日益复杂, 相关的机构人事任免和调配的工作也日益增加。至于其他非正式的但仍然是行政性、事务性的工作就更多了。据我们对基层法院的调查, 这些工作有, 法院系统为提高法官文化和业务素质而举办的各类业余教育 (函大、业大、电大), 司法改革, 改善法院工作条件和法院人员福利待遇的各种工作 (例如“开发案源”, 例如盖宿舍、办公楼), 各种评比、检查, 参与当地政府的扶贫、抗灾、捐献、精神文明等大量非司法职业的工作, 以及参与本地党政领导召集的各种有关甚至无关的会议。每个法院都因此增加了许多行政管理事务。中国的法院与中国的许多工厂、企业、机关、学校一样, 是一个单位; 有时甚至就是一个小型“社区”。

不仅院一级有大量行政工作, 业务庭这一级也有不少行政性工作。法定的, 例如, 案件的分配、合议庭的组成、审判长的指定, 至少在我们调查的基层法院中, 这都由庭长、副庭长操作落实, 而并非由院长操持。上一段提到的法院的其他行政杂事, 由于往往必须“落实到人头”, 也给各业务庭增加了许多行政管理工作。

正由于中国法院是一个单位、一个社区, 内部有很多行政事务, 这就使中国法院系统本身对行政管理就有一种相当强烈的制度需求; 设立众多院长、副院长、庭长、副庭长就是处理这些行政事务、管理这个社区、维护和增加社区福利的一种必须。

必须小心的一点是, 法院及业务庭有行政管理的制度需求, 为满足这一需求设立了相应的行政管理制度, 并不必定导致法院系统行政化。前面提到, 各国的法院系统, 例如美国法院系统内部, 同样有法院行政管理工作, 尽管少很多, 但是美国法院并没有强烈的行政色彩。甚至从理论上看, 行政管理事务增多也未必导致机构的行政色彩增加。西方国家的权力分立宪政制度恰恰是在近代国家行政事务急剧增多的历史背景下发生的。事务增加、劳动分工催生了解决不同类型问题的专门职能部门。这种分工不仅提高了效率, 而且促成了各职能部门形成自身的运作逻辑。

中国法院行政化的问题出在法院系统内两套分别处理两类不同问题的制度在实践中发生了职能的交错和混合, 没有实现制度设置的或我们欲求的那种职能分工。这两套制度设置都有其合理性, 但既然法院的基本社会职能是审判, 那么其内部的行政管理从制度逻辑上看就应当用来支撑法院的审判职能, 因此是辅助性的。但这两套制度附着于同一机构, 在一个制度相互交叉的机构空间中运作, 这两套制度的逻辑就有可能混淆和交叉。我在基层法院的调查发现, 这两套制度不仅经常完全混同, 甚至主次关系位置在相当程度上也被颠倒了, 审判制度常常嵌在法院的行政管理制度中, 成为法院行政管理制度的一个部分。行政管理制度在法院履行审判职能中起了很大作用, 有积极的, 但更多可能是消极的作用, 尽管具体评价还取决于观察者和读者的视角和立场。并且, 在这两套制度交叉作用中, 法院实际上形成了一系列尽管非正式但很有影响的审判体制, 与法律文本上的正式审判体制相差甚大。

1 《法院组织法》第19、 24、 26条和第30条。

2 参看, 《法院组织法》第10条; 《最高人民法院关于审理刑事案件程序的具体规定》(1994) 第94条; 《民事诉讼法》第42条。但在我们调查的基层法院, 审判长事实上都由业务庭庭长指定。

3 《法院组织法》第10条。

4 《刑事诉讼法》第147条; 《法院组织法》第11条。

5 《法院组织法》第11条。

6 《法院组织法》 (1986) 第14条; 《民事诉讼法》 (1996) 第177条, 《行政诉讼法》(1989) 第63条。若严格依据这一规定, 在民事、经济和行政案件的审理过程中, 合议庭或独任法官的判决应当说就是生效判决, 除非发生了错误并且∙∙由院长提交审判委员会, 否则审判委员会无权干预。但对基层法院的调查发现, 并非如此。关于这一点, 可参看, 本书第三章“基层法院审判委员会制度”。

7 《刑事诉讼法》 (1996) 第149条。又请参看, 《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国刑事诉讼法〉 若干问题的解释 (试行) 》 (1996), 其第115条规定对疑难、复杂、重大的案件, 合议庭认为有必要的, 可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定。该条所列举的案件有拟判处死刑的; 合议庭成员意见有重大分歧的; 人民检察院抗诉的; 在社会上有重大影响的; 以及其他需要由审判委员会讨论决定的。该条还规定独任审判的案件, 开庭审理后, 独任审判员认为有必要的, 也可以建议院长提交审判委员会讨论决定。

8 有关的分析和讨论, 请看本书第三章“基层法院审判委员会制度”。

9 这一点在关于审判委员会制度的法律规定中也有体现。参看《法院组织法》 (1986) 第11条, 审判委员会“实行民主集中制”, 而不是如检察委员会实行的“首长负责制”。又参看, 《最高人民法院关于审理刑事案件程序的具体规定》 (1994) 第87条, “审判委员会的决定, 必须获得半数以上的委员同意方能通过”。我们的调查发现这一条在基层法院普遍得到了贯彻, 参加审判委员会的无论是院长、副院长还是庭长, 都是一票。当然, 这一普遍性结论并不排除现实中院长或某个委员对其他委员有意或无意施加影响。

10 《法院组织法》第19、 24、 26条和第30条。

11 例如, 法国的最高法院就设有6个审判庭, 分别受理私法、经济贸易、劳资关系以及社会保险和刑法案件。请看, 由嵘主编: 《外国法制史》, 北京大学出版社, 1992年, 页436。德国和日本法院系统中也分别设有民庭和刑庭。请看, 曾广载编著: 《西方国家宪法和政府》, 湖北教育出版社, 1989年, 页548、 625。此外, 德国还设有联邦专利法院、行政法院、劳动法院、社会法院和财税法院等。参看, 《德国的法院体系》, 宋冰编, 《读本: 美国与德国的司法制度及司法程序》, 中国政法大学出版社, 1999年, 页128—131。

12 参看, Richard A. Posner, Federal Courts: Challenge and Reform, Harvard University Press, 1996, ch. 8。

13 例如, 设置大量副职就创造了许多符号性资源, 便于人事安排, 与之相伴的还有其他政治权力和物质财富资源的分配; 因此这种制度设置起到了资源分配的功能。但这些非常重要的方面与本章集中讨论的问题没有太大关系, 因此点到为止。如果有兴趣, 其他学者完全可以从这一角度进一步分析中外的法院制度。

14 例如《法院组织法》 (1986) 第11条规定, “地方各级人民法院审判委员会委员, 由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免”; 《法官法》 (1995) 第11条规定, “人民法院的助理审判员由本院院长任免”; 第47条规定, “法官考评委员会的组成人员为五至九人。法官考评委员会主任由本院院长担任。”

15 《最高人民法院关于印发 〈人民法院监察工作暂行规定〉 〈人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法〉 的通知》第8条规定:“最高人民法院设立监察室, 在最高人民法院院长的领导下, 负责领导和管理全国法院系统的监察工作, 并对本院及其工作人员, 高级人民法院及其院长、副院长进行监察。” 《最高人民法院关于人民法院的司法统计工作的若干规定》第4条规定了要将统计工作“作为法院的一项重要工作, 由院长或一名副院长主管”。