第一节 行政公文的含义、性质与作用

一、行政公文的含义

要了解行政公文的含义，我们需先了解行政、行政主体、行政系统、公文等与之相关的一系列重要概念。

（一）行政、行政主体、行政系统

“行政”一词，据考证早在春秋末期成书的《左传》中就有“行其政事”、“行其政令”的说法，《史记·周本纪》中也有“召公、周公二相行政，号曰‘共和’”的记载。不过，这里的“行政”均指个人参与“国家政务管理”。作为现代行政管理学概念的“行政”，则是指“国家行政主体依法对国家事务和社会公共事务所进行的组织和管理活动”。其本质已不再是个人行为，而是国家行为，是“国家的组织活动”，但又不是国家活动的全部行为。国家活动包括政治统治和社会管理两个层面。一般地说，国家立法活动表达统治阶级的意志，比较多地体现政治统治功能；而“行政”则主要是通过对国家事务的具体组织与管理来实现统治阶级的意志。当然，二者也并非泾渭分明、互不联系。因为国家是有阶级性的，“行政”作为实现国家意志的组织活动，其性质必然由国家的阶级性所决定。国家行政自产生以来就肩负着政治统治与社会管理的双重使命。恩格斯说：“政治统治都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在执行了它的这种社会职能时才能继续下去。”所以，国家行政虽主要是国家事务管理，但又难与国家政治统治截然分开，它永远也摆脱不了政治性。

“行政主体”即指代表国家行使行政事务管理职权的各级国家行政机构。它是一个组织

系统，即“行政系统”。当代行政系统，是以当代行政组织结构系统为依据和标志的。它由国家政治制度所决定，并从国家机构中派生出来，是相对独立的行政执行系统。“现代世界各国的政治体制多种多样，但都是从国家机构中分化出相对独立的行政执行系统，如美国联邦政府中以总统为代表的执政系统，英国和日本中央政府中以首相为首的内阁及其庞大的办事机构。”我国是中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家，人民享有管理国家的一切权力。人民代表大会制度是国家的根本政治制度。全国人民代表大会是最高国家权力机关，各级人民代表大会构成国家的权力系统。政府、军队、法院、检察院分别为国家的行政、国家的安全、国家的审判和法律监督机关，并对国家权力机关负责。

国家行政组织系统必须依据国家法律规定而建置。我国宪法第八十五条规定“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”；“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”；各级政府除统一领导下一级政府的工作外，还根据本级政府工作分工需要依法下设若干职能部门和机构，开展工作和指导下一级对口职能部门的工作。所以，我国的行政机构组织系统，是由国务院、省（直辖市、自治区）、地（市、州）、县（县级市）、乡（镇）等各级政府及其职能部门、办事机构和派出机构等及其下辖单位（或组织）构成的。概言之，行政系统由各级政府及其职能部门与其所辖的企事业单位、社会组织构成。图示如下：

我国行政系统构成

这个系统在组织结构上体现如下特征：

1.整体呈金字塔结构状态

塔底层是行政机关下辖的基层单位或组织，如居委会、村委会、企事业单位或其他行政组织；塔顶端是国务院即中央人民政府；中间是地方各级政府及其职能部门。整体层级关系明晰：下一级托举、服从上一级，成为上一级的下层基础；上一级统领、制辖下一级，成为下一级的上层建筑。以此体现“地方各级人民政府对上一级国家行政负责并报告工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”的国家行政管理体系和管理理念。

2.内部构造纵横交错成网络状并显现各种相互关系

各级人民政府以“政府”和“职能部门”两条纲线统辖各自的下级政府和职能部门，各级职能部门也以两条纲线统辖各自的下级职能部门和所属企事业单位，构成上对下的上下级关系；下级政府接受上级政府的领导与管理，形成下对上的上下级关系，同时地方各级政府与其他同级政府又相互构成平级关系；下级职能部门既要接受本级政府的行政管理，又要接受上级政府相应职能部门的业务管理与指导，形成下对上的双重上下级关系，同时同一政府隶属下的各职能部门又彼此构成平级关系。系统内部脉络、关系既复杂又清晰。

3.外部关系复杂清晰

政府要接受中国共产党的政治领导和履行人民代表大会或人民代表大会常务委员会授予管理国家的行政职责，接受其监督，向其负责，报告工作，并接受政协的参政议政，同时还要和军队、法院、检察院以及工会等社会团体与组织相协调，共同管理和建设好国家。

（二）公文、行政公文

“公文”是公务文书的简称，它是相对“私务文书”而言的。据南朝范晔《后汉书·刘陶传》记载，东汉末年，刘陶曾与人联名上疏，状告州郡官员因害怕惹祸及身，对黄巾起义只是私下议论，不肯将情况形成公文上报朝廷。疏云：“州郡忌讳，不欲闻之，但更相告语，莫肯公文。”这是目前得知最早使用“公文”一词的时间。不过《后汉书》所引刘陶上疏的原始材料早已失传，不可稽考，现存可考最早出现“公文”一词的书应属晋陈寿编撰的《三国志》。《三国志·魏志·赵俨传》说，赵俨为了帮曹操争取民心，向曹操的一位谋士建议归还百姓绵绢，谋士答复：“辄白曹公，公文下郡，绵绢悉以还民。”由此可知，“公文”一词的出现至少也有一千七八百年历史。可公文本身的出现却要比“公文”一词出现早得多，最早可追溯至《尚书》，只是当时它们的名称不叫公文罢了。公文最早的名称为“书契”，后来又有“册”、“典籍”、“文书”、“文簿”、“文案”、“案牍”、“文牍”、“公牍”等名称。新中国成立后，“公文”成了处理公共事务、具有特定要求的文书的通称。

现代“文书”概念与上述古代“文书”概念有所不同，现代文书既含公文，也含私文，是指以文字和符号记录信息的所有书面材料。大至联合国宪章、国际公约、国家宪法法律，小至个人书信（含手机短信）、日记、便条等，都可谓之文书。故现代文书有公务文书与私务文书之分：凡各级各类机关、部门、单位、组织处理公务的书面材料均可称为“公务文书”，凡个人处理私务的书面材料均可称为“私务文书”。

公文又包括法定公文和非法定公文两大类型。法定公文是指国家及有关部门用法律法规确立的公文，这类公文根据其主要发挥的社会功能，又可分为法治公文和法制公文两类。

法治公文是指主要用于国家或社会组织的日常管理，具有很强的现实性、治理性、政策性的公文。它们通常用法规确定，如中共中央办公厅和国务院办公厅用《党政机关公文处理工作条例》确定的公文、全国人大常委会办公厅用《人大机关公文处理办法》确定的公文、全国政协办公厅用《中国人民政治协商会议全国委员会办公厅公文处理规定》确定的公文、中央军委办公厅用《中国人民解放军机关公文处理条例》确定的公文等。这些公文常被制作成套红文件，故也称“红头文件”或简称“文件”。法制公文是指主要用于国家或社会组织，并对社会成员或组织的行为进行规范的文书，它具有很强的典制性、准则性和相对稳定性，如宪法、法规、规章、制度等。它们的法定效力由法制公文确立，但其效能又须由法治公文公开发布方可产生。例如，《宪法》赋予宪法与法律最高或较高的法律效力，规定只有全国人民代表大会才有权制定、修订、审议、通过，而且，它们被制定出来或者被修订审议通过后，又必须依据《宪法》规定，由国家主席用“命令”予以发布后方可产生法定效力。非法定公文是指除法定公文以外的其他用于各级各类机关、部门及单位或组织公务活动的文书，如计划、总结、调查报告、工作研究、简报、会议文书等，通常被称作“事务公文”。这类公文通用性强，国家各个管理系统均可使用。

行政公文是公文的一个分支，是行政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。行政公文虽主要由行政机关来制作和处理，却应用于整个行政系统，因此也是一个域指性概念。

行政公文同样有法定行政公文和非法定行政公文之分。法定行政公文也同样有法治行政公文与法制行政公文两类。法治行政公文是指主要用于各级行政机关、部门、单位实施行政决策、管理的公文，即新《条例》中规定的15 种公文。它们的文种及其职能、行文规则、写作体式、制发格式及处理程序都依自法定，新《条例》、新《格式》等相关法规、文件就是其规范化的理论依据。法制行政公文是指各级行政机关或行政组织依照有关法律、法规制定的行政法规、规章、制度等。它们也需按法定要求制定与发布，《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等是其制发的理论依据。非法定行政公文是指主要用于处理或服务于日常行政事务工作的公文，即行政“事务公文”，其写作体式主要是约定俗成的。写作上，虽没有法定行政公文要求那么严格，但它们也必须遵守约定俗成的惯用体式。

二、行政公文的性质

行政公文是行政系统用于现实行政管理与处理日常行政事务，讲究规范体式的公务文书，其性质具体体现如下：

第一是工具性。行政公文，尤其法定行政公文，是党和国家意志的重要载体，是国家各级行政机关传达党的路线、方针、政策，政府的法令、法规和有效实施行政管理的重要工具。

第二是域指性。行政公文，顾名思义是用于国家行政系统的公文，是国家各级行政机关、部门和行政单位、组织用以管理和处理行政事务的公文。它的域指性非常明确，既区别党务公文，也区别军务公文，还区别其他系统的公文。

第三是现实性。行政公文是为了解决现实行政管理中出现的问题和矛盾而制发的，或传达意图、联系事项、商洽事务、交流情况、传播经验、推动工作，或颁布制定的法规规章制度。并且在现实执行过程中往往具有很强的时间性。即使是对历史现象作出结论，也往往是为了澄清人们当前对其在认识上的混乱。显然，行政公文始终面对现实，为现实服务。

第四是行政性。行政性，即管理性。从本质而言，行政是一种国家管理活动。因而行政公文，尤其法定行政公文所承载的内容反映的是行政管理者的意志、精神、愿望和要求，并通过其对现实行政活动实施有效管理和产生权威效力。

第五是规范性。规范性主要就文书的表现形式而言。行政公文的体式很讲究规范。这种规范主要来自两个方面：一是法定，如15种法治公文，其体式非常严格，行文时必须严格遵守新《条例》等法规、文件的规范要求，而法规、规章必须遵循《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》等法律法规；二是约定俗成，如计划、总结、领导讲话等事务公文，它们没有法定体式，但有约定俗成的惯用体式，行文时应该遵守它们各自的体式。

三、行政公文的社会作用

行政管理是国家管理活动的重要组成部分。行政公文，尤其是法定行政公文，作为国家行政机关管理国家行政事务的重要工具，在体现国家意志的执行职能与依法对国家事务和社会公共事务的管理上发挥着应尽的作用。这种社会作用具体表现为：

1.法规和准绳作用

行政管理需要有各种行政法令法规与规章制度来规范人们的行为和行政管理的职责及其所从事的管理活动，这些政令法规等虽然不一定全是法律条文，但都要求社会成员或下级机关及有关人员遵守或执行，并产生强制性和准则性作用。

2.领导和指导作用

行政公文是传达政令政策的工具，各级行政机关通过制发各种公文来传达党和国家的方针政策，贯彻上级领导意图，有针对性地解决实际工作中的具体问题，有效地实施行政领导和指导。

3.宣传和教育作用

行政公文，尤其是上级机关制发的指挥性行政公文，其重点是阐明党和国家的政治路线、方针、政策和措施，以作为下级机关或者个人的规范；有的还直接表彰奖励先进，批评惩处错误，具有鲜明的宣传教育作用。

4.组织和协调作用

行政管理的实质就是使社会各方面有序化运行，而这种有序化运行则是通过有效的组织和协调来完成的。行政公文作为行政管理的重要工具，其中多数文书都有组织、协调作用。如计划、规划、方案、意见、通知、决定等都具有组织作用，而报告、通报、通告、通知、函，以及一些礼仪公文又都具有协调作用。法规性公文表面上是起规范行为的作用，但实质上则是起协调社会，使社会变得和谐有序的作用。

5.联系和知照作用

上级与下级之间，部门与部门之间，非隶属机关之间，因工作关系经常需要交流信息、互通情况、商洽工作、协调步伐等，它们之间的联系沟通常常是依靠制发行政公文来实现的，因而具有联系和知照作用。

6.依据与凭证作用

行政公文反映制发机关的意图，具有法定的行政效力，受文机关都要以此作为处理事务、开展工作、解决问题的凭证与依据，因而具有依据与凭证作用。