第一章 政府采购概述

第一节 政府采购的含义及特点

一、政府采购的产生和发展

政府采购（Government Procurement）是一个外来词，是西方经济学里的一个专业词汇。政府采购随着国家的出现而产生，政府采购制度则伴随着国家对政府采购行为的规范化管理逐步形成和完善。随着世界经济一体化的形成和发展，政府采购由封闭走向开放，成为世界贸易自由化的一个重要领域。

1.早期自由分散采购

采购属于商品交换行为。采购的历史非常悠久，自从人类社会出现商品交换活动，采购活动就随之产生。当时的采购主体为个人、家庭和原始部落。

随着国家的产生和发展，采购主体出现了多元化，包括政权机构、企业、团体、家庭和个人，其中政权机构采购就是政府采购的雏形。在政权机构采购出现后的相当长一段历史时期内，只存在政府采购行为，而没有专门的制度。当时政府采购的特点是规模小、范围窄、采购形式自由、分散进行、没有统一规范。

2.政府采购制度的初步形成

随着社会经济的发展，自由分散的政府采购行为逐步得到规范，并初步形成一种制度。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，主要特点是对政府采购行为进行法制化管理。主要表现为：一是加强立法，如美国在1761年颁布了《联邦采购法》；二是实行集中采购，如英国政府在1782年设立文具公用局，负责为政府部门采购办公用品。此阶段的政府采购制度主要是规范使用财政资金进行采购的行为，确立使用财政性资金的规则，目的是节约资金、防止贪污腐败。这些规则的确立，标志着政府采购制度的初步形成。

3.政府采购政策性功能逐步发挥

在自由资本主义时期，由于国家信奉“看不见的手”理论，政府基本上不参与、不干预国民经济活动。政府直接采购的物品和承办的公共工程也十分有限，因此，政府采购的影响力不大。但在现代市场经济阶段，特别是20世纪30年代经济危机以后，国家政府认识到市场不是万能的，为了弥补市场的缺陷，政府开始广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动，其方式之一就是通过扩大政府财政支出创办公共事业。政府采购规模迅速扩大，对社会经济的影响日益加深，各国逐渐认识到政府采购的政策性功能，开始广泛运用政府采购手段干预国民经济活动。

4.政府采购的国际化

随着世界经济的一体化，政府采购潜在的巨大市场在国际贸易领域日益受到重视。一些工业化国家急欲为本国产品开拓海外市场、打破贸易壁垒以解决本国贸易失衡问题，以经济全球化和一体化为借口，将政府采购纳入了国际贸易领域。自1979年关贸总协定的“政府采购原则”形成后，许多区域性组织也将政府采购纳入地区贸易自由化谈判领域，政府采购市场开始由封闭走向开放。

二、政府采购的含义

虽然政府采购伴随着国家的出现而产生，随着社会经济的发展，政府采购的适用范围也在逐步扩大，但学界一般认为，真正完整意义上的政府采购是市场经济的产物。在现代社会，政府采购为各国普遍采用，被称为“阳光政策”。政府采购是政府机构及公共实体为实现政府职能和公务或向社会提供公共物品和公共服务的需要，用国家财政性资金，依照法定方式、方法和程序，从市场上采购货物、工程或服务的一种经济行为。当前，政府采购不完全是指采购行为，更侧重于规范采购行为的管理制度。

从1998年开始，我国逐步推行财政支出改革，政府采购制度的推行是其中重要的一环。2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国政府采购法》（下称《政府采购法》），并于2003年1月1日起实施。

《政府采购法》将采购定义为“以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇佣等”，并明确指出：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位、团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”这一定义包含如下几个要点：①政府采购的实体是各级国家机关、事业单位、团体组织，但不包括国有企业。②政府采购所使用的资金是财政性资金。③政府采购的对象必须是集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务。

1.政府采购的主体

政府采购的主体是政府部门，是社会公众服务机构。其资金来源于政府财政拨款，即由纳税人的税收所形成的公共资金，这些资金的使用必须向公众负责，代表公众利益。从本质上讲，正是采购资金来源的不同将政府采购与私人采购区别开来。特定的资金来源决定了采购主体的特定性。

《政府采购法》通过采用特定组织形式和使用财政资金的综合标准，将政府采购的主体确定为“各级国家机关、事业单位和团体组织”，但对于事业单位、社会团体的采购是否应该纳入政府采购的范围，存在不同认识。有人认为将事业单位和团体组织全部纳入政府采购主体范围过于简单化和机械化，这是因为事业单位需要区别对待。对于财政全额拨款的事业单位，应该纳入政府采购的范围；对于“自收自支”的事业单位，也就是实行企业化管理的事业单位，不应纳入政府采购的范围；对于介于二者之间的事业单位，也就是既有财政拨款，又有事业收入的事业单位，要根据具体的采购行为具体对待。如果是为了向社会提供公共产品或服务，使用财政资金的采购，就应该纳入政府采购；而如果纯粹是为了本单位利益的投资或消费行为，则应由事业单位自己采购，不纳入政府采购的范围。另外，就社会团体组织而言，世界上大多数社会团体属于非政府性团体，其经费一般由团体成员筹集，或者由企业或社团赞助，其采购活动不纳入政府采购的范围。我国社会团体组织大多是为社会公众服务的，由政府财政提供活动经费，所以应普遍纳入政府采购管理的范围。对于一些非社会公共性的其他团体，如同乡会等，可不必纳入。世界上的某些国家和地区，还将国营企业——主要是一些带有公益性、垄断性的国有独资企业，如自来水公司、国家管理的电力公司等，纳入了政府采购范围。但目前在我国内地，并没有将使用财政性资金进行采购的国有企业纳入政府采购制度的约束范围之内。

2.政府采购的资金来源

政府采购是政府为社会公众提供公共服务的一种手段，因此，它的资金来源是具有公共性质的财政资金。财政资金是社会公共资源的重要组成部分，在大多数国家，它被纳入政府预算，作统一管理。虽然我国《政府采购法》对“政府采购资金”并未给出明确定义，只是在第六条中提到“政府采购应当严格按照批准的预算执行”，但早在2001年2月，财政部和中国人民银行制定发布的《政府采购资金财政直接拨付管理办法》中，对此做出了明确规定：“政府采购资金是指采购机关获取货物、工程和服务时支付的资金，包括财政性资金（预算内资金和预算外资金）以及与财政资金相配套的单位自筹资金。”

也有人认为，在市场经济条件下，政府采购使用的资金未必都是财政性资金，还包括国家利用自己的信用，以各种方式、从各方面筹集的各种性质的资金（比如国家贷款），并用于提供公共产品和服务。因此政府采购的资金来源应该为“预算内资金、预算外资金、由财政转贷的国际金融组织和外国借款，以及其他应纳入财政预算管理的资金”。

3.政府采购的对象

按照国际惯例，政府采购项目通常包括政府消费和政府投资两大方面，并按其性质将采购适用项目分为货物、工程和服务三大类。在大多数国家，政府采购的集中管理部分均涵盖以上三个方面。

我国政府采购的对象包括政府消费品及其服务和政府投资品及其服务两大方面。其中，政府消费品及其服务主要指政府日常公共用品和劳务及服务，包括除低值易耗品外的一切政府办公用品。政府投资品及其服务，包括由政府投资提供的公共工程和公共基础设施。《政府采购法》规定只有在依法制定的政府集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的采购才属于政府采购的管理范围。

三、政府采购的功能

虽然政府采购由政府组织和管理，但是，采购的最终目的是为了满足社会公众的共同需要，在这个意义上可以认为，政府采购是受社会公众委托而进行的，因此，世界上许多国家也把政府采购叫做“公共采购”。

1.政府采购有助于提高公共资金的使用效益

公共资金支出管理的核心问题是公共资金的合理分配与有效利用。市场经济比较发达的国家的实践表明，通常政府采购支出占一国总财政支出的30%左右，一般占GDP的10%～15%，财政资金节约率约为10%。现代政府采购制度在保证政府日常政务需要，采购到质优价廉的货物、工程和服务的同时，之所以还具有节约财政资金、规范财政支出管理的重要作用，主要是缘于以下几个方面：一是现代政府采购一般都要事前编制采购预算，而采购预算可以减少政府采购的盲目性，并做到专款专用，避免采购资金被挪作他用而造成财政资金的损失；二是集中统一的政府采购能够实现资源共享，减少重复采购和采购各环节上的浪费，提高财政资金的使用效益；三是政府采购建立了供应商的市场准入机制，并对他们的履约情况进行评估，从而大大降低了采购的风险；四是政府采购实行统一集中的采购，能够实现规模经济效益，从而降低采购成本，提高资金支出效率；五是政府采购制度使政府在公平、公开、公正的原则下，通过竞争机制直接在国内外市场上获得物美价廉的货物、工程或服务，从而大幅度地节约财政资金，并减少资金流通环节，降低行政成本；六是政府采购通过信息网络与现代信息技术，能极大地节约采购成本，提高采购管理效率；七是政府采购通过一系列的制度规定，加强了政府对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的影响、监督和管理，大大提高了财政资金的使用效率并规范了对公共财政资金支出的管理。

2.政府采购有助于提高政府宏观调控能力

在政府采购中，政府不只是购买物品，还可以通过相关的政策规定和操作实施，引导和调节企业及其他市场主体的行为，实现既定的政策目标。政府采购的宏观调控作用主要表现在：一是政府可以利用采购支出的结构效应，选择不同的产品和行业作为采购重点，可直接支持和刺激该行业的快速发展，体现一定时期的政策倾向；二是通过政府采购政策的调整，把保护民族工业、扶持困难企业、加强环境保护以及加快少数民族与不发达地区的企业发展等纳入采购范围，从而平衡地区间经济发展的不平衡，实现整个社会经济的健康、均衡发展；三是调节社会总供应和社会总需求。政府采购是社会总需求的重要组成部分，政府根据宏观经济的冷热及其发展态势，利用政府采购，通过在可利用的弹性区间内安排采购资金，对国民经济总量进行调节，使之达到总量平衡。譬如，当总需求大于总供给而导致经济偏热时，可通过适当压缩和推迟政府采购来使经济降温；反之，当总需求小于总供给时，可通过适当增加和提前进行政府采购，以增加社会消费并促进企业扩大投资，提高社会总需求水平，从而刺激经济增长。根据乘数效应，这些行为会促使社会的生产和分配在总量与结构方面产生相当大的反应，从而能够调控宏观经济总量的平衡。

当前，我国政府采购的宏观调控功能主要包括：通过采购国货，保护民族产业；采购节能环保产品，改善生态环境；采购自主创新产品，促进科技发展与自主创新；优先采购中小企业和落后地区企业的产品，扶持中小企业和落后地区企业的发展；限制对外采购可能出现信息安全隐患的产品，保证国家经济和信息安全，等等。

3.政府采购有助于完善市场经济体制

在现代市场经济中，竞争是促进资源分配和有效利用的重要手段，建立有序的竞争是建设市场经济的一个重要目标。市场经济国家会利用政府采购来引发和培育有效的市场竞争秩序。政府采购把财政支出与公共物品的购买紧密结合起来，改变了以往的财政支出模式，具有直接的市场行为的性质，这来自于现代政府采购制度的一个基本前提：让市场起基础性资源配置作用。实行政府采购制度后，政府无疑是国内市场上最大的消费者。政府采购遵循公平、公开、公正的原则，在竞标过程中执行严密、透明的“优胜劣汰”机制，所有这些都有利于调动供应商参与政府采购的积极性，促使供应商不断提高产品质量、降低生产成本或者改善售后服务，以使自己赢得政府这一最大的消费者。由于供应商是市场中最活跃的因素，所以，供应商竞争能力的提高能够带动国内市场经济的繁荣。从国际竞争的角度看，政府采购有助于供应商迈出国门、走向国际，提高产品在国际市场上的竞争力，并早日进入国际政府采购市场。此外，政府采购制度的公平、公开、公正等原则，使各类市场主体享有相同的竞争环境而进行公平、有序的竞争，这样，既规范了企业的竞争行为，也促进了规范的市场竞争秩序的建立，有力地促进了国家的市场经济建设和发展。

4.政府采购有助于增强社会公共意识

政府采购的公共性质在于它是政府代社会公众进行的采购。过去，我国政府部门和公共事业单位等实行的是完全自行采购的模式。这些机构和单位习惯于把采购当成政府部门和公共事业单位“自己”的事，对于其公共性质缺乏深刻认识。实行政府采购后，纳税人与政府之间的契约关系更加明朗，即纳税人是委托人，政府在管理公共事务中，用其缴纳的税收采购公共物品；政府是代理人，政府在市场采购货物、工程和服务的行为是在为纳税人采购。因而，政府采购制度有利于政府树立对社会公众高度负责的观念，一切从社会公共需要出发，通过推行完善的政府采购规划、制度和科学的采购操作程序与技术，做好政府采购工作，提高公共服务水平。对于公民来说，政府采购所具有的透明性和公正性，允许社会公众广泛参与其管理和监督，可以增强公民的主人翁意识。

5.政府采购有助于推动政府廉政建设

传统的政府采购主要实行的是政府支出的控购管理模式，它容易导致供应商、采购人和财政部门官员串通的现象，使得供应商和采购人得到最大化私利而国家却成为最大的受损者。在现代政府采购制度下，政府采购的资金是按财政预算拨付的，并纳入统一账户管理，它受到财政部门全方位的监督。采购的整个过程公开、透明、充满竞争并且按严格的规定的程序进行，政府采购行为置于财政、审计和舆论等部门和社会公众的监督之下，这意味着采购的相关方之间的“合作型博弈”将转化为供应商之间以及采购者与供应商之间的“竞争型博弈”，在当事各方之间建立起竞争关系和相互监督制约关系。各方将在公平、透明的“游戏规则”下，为实现自身利益最大化而展开竞争，从而从制度层面上有效遏制官员在采购过程中的权钱交易、寻租等违规、违纪行为的发生，确保政府官员廉洁奉公。

四、政府采购的特性

从微观层次看，政府采购是一种市场行为，它与私人采购一样，追求效益最大化、物有所值，体现市场经济的竞争原则，为市场经济注入活力。从宏观层次看，它是一种宏观调控手段，要发挥杠杆作用，体现政府的多重目的：政府可以利用政府采购来保护民族产业，如政府采购可以优先购买国内产品；政府可以利用政府采购扶持某些产业的发展，如政府采购只能购买正版软件；政府可以通过扩大某一时期政府采购的总额，达到扩大内需的目的，等等。政府采购具有活跃市场经济、实施宏观调控等功能。它具有如下特性：

1.市场性

政府采购的对象从汽车、家具、办公用品到建筑、武器等无所不包，无论是民用的还是军用的，无论是制成品还是原材料，也无论是有形的还是无形的，国产的还是进口的，凡涉及财政资金支出的物品和劳务均需纳入政府采购范围。在市场经济条件下，所有这些物品、劳务或工程的购买都是在市场上实现的，因此，政府采购行为要按照市场规则进行商业化运作，即具有市场性。

2.主体的特定性

如上文所述，政府采购的主体是依赖于国家财政性资金或公共资金运转的，是特定的，并大都以法律的形式（如《政府采购法》）予以确定。

3.社会公众性

首先是采购资金的公共性，资金来源于财政拨款和需要由政府偿还的公共借款，最终来源于纳税人的税收和政府公共收费。其次，政府采购是通过采购行为为政府和公共实体提供使用或向社会提供公共物品和服务的行为。

政府采购作为一种按照国家法规实施的行为，必然要向国家和社会公众负责，除了要实现采购目标之外，还要考虑采购可能带来的环境、就业等社会问题。虽然政府采购行为表现为某一时期在某一方面的需要，但采购的结果可能会对整个社会产生深远的影响，因此，满足社会公众利益，自然成为政府采购的重要约束条件之一。

4.政策性

公共支出管理是国家管理经济的一个重要手段，政府采购是公共支出管理的一项重要内容，在市场经济条件下具有其他管理手段不可替代的宏观调控功能。

政府采购需求广泛，调控空间十分广阔。政府采购的需求从汽车、家具、办公用品到武器、航天飞机等无所不包，涉及货物、工程和服务等各个领域。因此，政府采购政策的影响力可以渗透到社会经济的方方面面。

政府采购规模庞大，按照国际上的常规算法，各国每年的政府采购总额约占国民生产总值的10%～15%，占财政支出的30%左右。我国政府采购虽然略低于该比例，但在数量上增长得相当快，在刚刚推行政府采购的1998年，全国政府采购的规模仅为31亿元，而2009年就突破了7 000亿元。由于规模庞大，政府采购成为调节国民经济运行的重要手段。

五、政府采购的方式

政府采购按照不同的标准可划分为不同的类别。按采购是否具备招标性质，可将政府采购划分为招标性采购和非招标性采购，其中招标性采购为主要采购方式。采购金额是确定招标性采购与非招标性采购的重要标准之一，即：达到一定金额以上的采购项目采用招标性采购，不足一定金额的采购项目则采用非招标性采购。按采购规模可将政府采购划分为小额采购、批量采购和大额采购。按运用的采购手段可将政府采购划分为传统采购方式和现代化采购方式。按采购的集中程度可将政府采购划分为集中采购和分散采购。

1.招标性采购与非招标性采购

（1）招标性采购。

从国际上的普遍情况来看，政府采购最常用的方式就是招标性采购。它以竞争为基础，是市场经济高度发展的产物。招标性采购指预先刊登公告，通过招标的方式邀请所有或一定范围内的愿意参加政府采购的供应商、承包商参加投标的一种方式。在这种采购中，采购标准由采购主体事先确定并公布于众，开标后，从所有投标中严格按此标准评选出中标供应商、承包商，与之签订采购合同。

招标性采购的主要方式为：

①竞争性招标采购。竞争性招标采购指邀请所有愿意参加政府采购招标的供应商、承包商参加投标，为了使竞争充分，需要采购部门通过刊登公告、广告等形式加大宣传力度，尽可能地使所有可能参加投标的潜在供应商、承包商前来。

②选择性招标采购。选择性招标采购是指通过公开程序，设定投标人的资格审查标准，尽可能地邀请所有的供应商、承包商提供资格文件，但只有通过资格审查的供应商、承包商才能参加投标。在政府采购中，采用选择性招标采购的国家较多，因为政府采购实际上应当是只有符合标准的供应商、承包商才能进入。

③限制性招标采购。限制性招标采购是指不通过预告、刊登公告等公开程序，直接邀请一家或几家供应商、承包商参加投标。其条件为：在公开招标或选择性招标中没有供应商、承包商参加，或没有合格标；供应商、承包商只有一家，没有选择余地；出现了无法预见的紧急情况，如向原供应商、承包商采购替换零配件等；属于研究用的实验品、实验性服务；追加工程；与原工程类似的后续工程，并在第一次招标文件中已做规定的采购。

④两阶段招标采购。两阶段招标采购是指对同一采购项目进行两次招标，是一种特殊的招标采购方式。第一次招标是采购部门要求供应商、承包商提交不含价格的技术标，目的是征求各供应商、承包商对拟采购项目在技术、质量或其他方面的意见和建议；第二次招标是采购部门根据征求意见和建议修改招标文件，要求供应商、承包商按修改后的招标文件提交最终的技术标和价格标。

两阶段招标在一般的货物采购中使用较少，而在大型复杂或技术升级换代快的货物或工程，以及特殊性质的土建工程中使用较多，即只有因事先准备好完整、准确的技术规格有困难或不易实现时，才采用两阶段招标方式。在服务采购中，此类方式也较多采用。

（2）非招标性采购。

非招标性采购是指除招标采购以外的采购方式。招标是政府采购的最佳选择，绝大多数的采购都采用这种方式。但招标采购不是唯一的方法，在有些情况下，招标方式也不是最经济的方法，需要采用其他方式进行采购，如紧急情况下的采购，来不及招标；单一来源的采购，招标无意义；门槛以下的小批量采购，不需要通过招标来完成。但这些采购也需要明确采购方法，不能任意行事。非招标性采购的方法较多，主要包括：

①询价采购。询价采购是指采购部门向若干家供应商、承包商发出询盘，邀请其报价，在比较的基础上确定供应商、承包商的采购方式。这种方式只适用采购现货或价值较小的标准规格的设备或小型简单的土木工程。

②单一来源采购。单一来源采购是指没有竞争的采购，也称直接采购。在这种采购中，供应商、承包商只有一家，没有竞争，无法选择或由一家供货更为有利，如采购品渠道单一、专利、首次制造、合同追加、原有项目的扩充等，只能由一家供货或由一家供货较为有利。

③谈判采购。谈判采购指采购部门通过与多家供应商、承包商进行谈判，从中确定供应商、承包商的采购方式。适用于不适合公开招标采购，或者紧急情况下的采购，或者涉及高科技产品和服务的采购。

④自营工程。自营工程仅在世界银行的《采购指南》中有所规定，有较高的使用限制条件，它是指借款人使用自己的人员和设备进行施工建设的工程，但对于承建的土建工程应当是唯一实际可行的方法时方可采用。主要适用于：a.无法事先确定所涉及的工程量的情况；b.工程小而分散，或位于边远地区，有资格的供应商、承包商不大可能以合理的价格投标的情况；c.必须在不破坏在建项目秩序的前提下施工的情况；d.不可避免的工作中断的风险由借款人承担比由供应商、承包商承担更为合适的情况；e.需要迅速采取采购行动的紧急情况。

2.集中采购与分散采购

（1）集中采购。

集中采购是指本级政府的采购均由一个专门从事采购的部门负责，不允许由使用单位自行采购。这种采购方式将购买、支付和使用单位分离，三者各有分工且便于监督管理。集中采购能够保证物美价廉，节约财政资金，也便于政府采购政策措施的实行，确保政府采购各项目的实现。

（2）分散采购。

分散采购是指由各使用单位自行采购的方式。这种采购方式比较灵活，使用单位可以根据需要自主确定采购的物品，尤其是在紧急的情况下采购效率较高。但难以形成规模购买上的价格优势，难以做到物美价廉，各使用单位的自行采购也容易造成重复采购，使社会公共物品难以达到资源共享。总之，分散采购难以实现政府采购的经济性和效率化的目标，只有在小规模的日常办公用品的采购中才能体现出优越性。

3.小额采购、批量采购和大额采购

（1）小额采购。

小额采购是指对单价不高、数量不大的零散物品的采购。采购方式可以是询价采购，也可以直接到商店或工厂采购。

（2）批量采购。

批量采购即小额物品的集中采购。其适用条件为：①采购的物品属于本级政府各单位经常需要的物品；②采购物品单一，价格不高但数量较大。具体采购方式包括询价采购、招标采购和谈判采购等。

（3）大额采购。

大额采购是单项采购金额达到招标采购标准的采购。适用的具体采购方式有招标采购、竞争性谈判采购等。

4.传统采购和现代化采购

（1）传统采购。

传统采购是基本依靠人与人的面对面交流完成整个采购过程的一种采购行为。主要通过报刊来发布采购信息，通过采购实体和供应商直接的相互活动等来完成。

（2）现代化采购。

现代化采购是依靠现代科学技术的成果来完成采购过程的一种采购行为，一般通过互联网发布采购信息、网上报名、网上浏览和下载标书、网上投标等网上活动，完成采购招投标的各个环节，实现采购目的。

随着信息化产业的发展，人类社会将进入信息化社会。无论是发达国家还是发展中国家，信息与通信技术都在其社会与经济的发展和转型过程中起到了非常重要的作用。信息技术本身不断发展，其成本也在快速地下降，已经被越来越广泛地用于经济和社会的各个部门。政府采购的信息化是未来的发展趋势，主要体现在采购的各个环节需要信息支持和采购的过程需要通过信息进行管理等。很多发达国家在政府采购方面都运用了现代信息技术，使政府采购效率得到了极大的提高，创造了良好的交易环境。如美国建立了一个“采购改革网络”，可以查找任何有关法律法规文件及其他资料；可以看到联邦采购实践中成功创新的实例；可以得到联邦政府采购计划方面的信息；甚至还可以在网上直接接受由联邦资产采购研究院举办的资产采购培训，等等。

六、政府采购的程序

按照我国相关法律、法规和政策的规定，政府采购资金的使用者有向社会公众和纳税人说明其资金使用正当性的法律义务，使用财政性资金的行为应当受到法律、法规的规范和监督。同时，政府采购必须遵循公开、公平、透明的原则，按照法定程序，运用科学方式和方法进行。《政府采购法》规定：各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金（含预算内资金和预算外资金，包括中央和省、市、区安排的各类专项资金、国内外政府性、财政性贷款、赠款等）采购依法制定的政府采购目录以内或政府采购限额标准以上的货物、服务及公共工程的行为，都必须遵守以下程序：

1.编制政府采购预算、制订采购计划

政府采购预算是部门预算的组成部分，预算单位应当根据公布的政府集中采购目录和政府采购限额标准，编制政府采购预算，经主管部门审核汇总后报财政部门汇总。政府采购计划是政府采购预算的具体实施方案，政府采购管理部门根据批复的部门预算，按品目或项目汇总编制政府采购计划，并下达到采购人。

2.实施采购

实施采购分为以下三个步骤：

第一步 采购申请

采购人根据政府采购计划和采购需求，填制“政府采购申请表”，向政府采购管理部门提出采购申请，政府采购管理部门进行审核并确定政府采购方式。采购人落实采购资金，并将采购资金转入政府采购资金专户。

第二步 组织采购

（1）实行公开招标的项目，由具有政府采购代理资质的招标代理机构按采购人的委托组织采购招标。

建设工程项目公开招标的主要流程如图1。

图1 建设工程项目公开招标的主要流程图

货物及服务公开招标的主要流程如图2。

图2 货物及服务公开招标的主要流程图

（2）实行邀请招标的项目，由招标采购单位依法从符合相应资格条件的供应商中随机邀请三家以上供应商，并以投标邀请书的方式，邀请其参加投标。邀请招标的主要流程如图3。

图3 邀请招标的主要流程图

（3）实行竞争性谈判采购的项目，由采购人或代理机构通过与多家供应商（三家以上）进行谈判，最后从中确定中标供应商。选用竞争性谈判的条件：①招标后没有供应商投标、没有合格标或重新招标未能成立；②技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求；③采用招标方式所需时间不能满足用户紧急需要；④不能事先计算出价格总额。竞争性谈判的主要流程如图4。

图4 竞争性谈判的主要流程图

（4）实行单一来源采购的项目，由于所购商品来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有采购项目的后续扩充和发生了不可预见的紧急情况，只能从唯一的一家供应商处采购。选用单一来源采购的条件是：①只能从唯一供应商处采购；②发生了不可预见的紧急情况，不能从其他供应商处采购；③为保证与原有采购项目的一致性或者服务配套的要求，需从原供应商处添购且添购总额不超过原合同金额的10%。单一来源采购的主要流程如图5。

（5）实行询价采购的项目，由采购人向有关供应商发出询价通知书让其报价，然后在报价的基础上进行比较并确定最优供应商。选用询价采购的条件是：采购的货物规格、标准统一，现货货源充足且价格变化幅度小。询价采购的主要流程如图6。

图5 单一来源采购的主要流程图

图6 询价采购的主要流程图

第三步 验收

采购项目完成后，由采购人或采购代理机构组织验收。

3.结算

政府采购供应商提出资金支付申请，采购人签署支付意见，经政府采购管理部门审核后，由国库部门直接支付给政府采购供应商。