2.1 国企发展混合所有制的历史变迁
2.1.1 1979～1984：国企放权让利，非国企开始萌生
所有制改革首先从农村开始。1978年冬，安徽、四川的部分农村试行包产到户、包产到组的生产责任制并收到良好效果。1980年9月，中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的文件，及时总结和肯定了人民群众的创举。1982年1月，中央批转《全国农村工作会议纪要》，指出农村实行的各种责任制都是社会主义集体经济的生产责任制。1983年1月，中央发出《当前农村经济政策的若干问题》的文件，指出联产承包制是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。到1984年，全国几乎所有的生产队都实现了不同形式的家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的确立，解放了农村劳动力，粮食产量逐年提高。
在农村家庭联产承包制的基础上，乡镇企业也迅速发展起来。1978年，中央通过《关于加快农村发展若干问题的决议》，指出社队企业是我国国民经济的重要组成部分，支持社队企业的发展。1979年7月，国务院颁布《关于发展社队企业若干问题的规定》，首次以法规形式肯定了社队企业在我国政治和经济中的地位。1979年9月，十一届四中全会正式通过《关于加快农业发展若干问题的决定草案》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》，提出“社队企业要有一个大发展，到1985年社队企业的总产值占三级经济收入的比重，要由现在的百分之二十提高到一半以上。”1984年3月，国务院通过《关于开创社队企业新局面的报告》，将原有“社队企业”名称更改为“乡镇企业”，规定了乡镇企业的内涵，即乡镇企业是社乡队村举办的企业，部分社员联营的合作制企业，其他形式的合作制企业和个体企业，这个决议为乡镇企业的迅速崛起发挥了重要而积极的推动作用。
1978年12月，党的十一届三中全会明确指出：“我国经济管理体制的一个严重缺陷就是权力过于集中，应该大胆下放，让地方和企业有更多的经营管理自主权”。自此，我国国有企业改革走出了第一步。1979年7月，国务院颁发《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》《关于国营企业实行利润留成的规定》《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》等五个文件，并在少数国营工、交企业组织试点（吴敬琏，2014）。扩大企业自主权试点，是改革的一个重要步骤，对于调动企业和职工的积极性，搞活经济起到了一定的促进作用。截至1980年6月底，全国试点企业已达6000多个，这些企业上半年的产值和利润分别占全年的60%和70%。1980年9月，国务院批转国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》，批准从1981年起，在国营工业企业中全面推开扩大企业自主权的工作，使企业在人、财、物、产、供、销等方面，拥有更大的自主权。1984年5月10日，国务院又发出《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，进一步下放了生产经营计划、产品销售、产品价格、物资设置、人事劳动管理、工资奖金、联合经营等方面的权力，有效地解决了国家和企业的分配关系，进一步调动了企业和职工的积极性，搞活了经济，提高了效益。
1979～1984年，无论是农村、乡镇企业，还是国有企业，改革的主基调就是放权让利，因为这几个主体之所以缺乏活力与效率，就是因为管得过多、统得过死。在农村，放权让利提高了农民生产积极性和农业生产效率，奠定了农村改革的基础；在乡镇企业，放权让利也显著提高了乡镇企业的经营效率，为后来民营企业的发展打下了坚实的地基；但在国有企业，扩大企业自主权并没有取得预期的成功，主流意见认为，这是因为扩权让利不足，于是主张把农村改革的“承包”方式引入企业。
这期间，外资也得到了试验性进展。1978年，党的十一届三中全会初步确立以利用外资和建立涉外企业为主要内容的对外开放方针。1979年7月，全国人大五届二中全会又通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，同时建立了深圳蛇口工业区。1980年10月至1981年11月，又先后建立了珠海、厦门和汕头经济特区，引进和利用外资迈出了实质性的一步，开始大胆地进行政策实践。1983年5月，国务院在北京召开第一次利用外资工作会议，强调要放宽政策，办好中外合资企业。同年9月，国务院发出《关于加强利用外资工作的指示》，重申利用外资、引进先进技术对加快国民经济建设的重要意义，指出要把利用外资作为发展经济的长期方针，积极吸收外国政府和国际金融组织中低利率的中长期贷款，用于重点项目和基础设施的建设，同时重视吸收外国直接投资以加快现有企业的技术改造。1984年2月，邓小平在视察深圳、珠海和厦门三个经济特区时发表重要讲话，充分肯定经济特区所取得的成绩和政策的正确性，明确了进一步扩大对外开放、加快利用外资、引进技术的战略方针。总的来说，这一阶段我国自上而下地制定并推行对内改革和对外开放的经济发展战略，打破了长期以来自我封闭、思想禁锢的状态，由排斥外资转向积极主动地引进和利用外资（巫云仙，2009）。
2.1.2 1985～1992：国企强化经营权，非国企由点到面发展
1984年之后，改革重点从农村转移到城市，国有企业承包经营责任制作为强化经营权的一种特殊形式，成为改革的主题。早在1983年初，就有人提出“包字进城，一包就灵”的口号。短短两三个月，全国国营企业普遍实行了利润包干制（章迪诚，2006），但很快导致了经济秩序的混乱和物价的上涨（吴敬琏，2014）。1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确了国企改革的目标是要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利和义务的法人，并在此基础上建立多种形式的经济责任制，强化企业经营权得以明确。1986年，政府正式提出承包制经营模式，规定了“包死基数，确保上交，超收多留，歉收自补”的承包原则。1987年3月，全国六届人大五次会议第一次明确肯定了承包制，真正意义上实现了国有企业经营权和所有权分离的新型经营模式。到1987年底，大部分国有企业都在不同程度上实行了承包制，并在1990年承包合同到期时续签了承包合同。虽然承包制在当时取得了一定成绩，但问题也逐渐暴露出来。在经历了3年的承包制试点改革后，突然出现了部分国有企业效益再次严重下滑的情况，全国有30%的企业亏损，有些地区亏损企业的比重甚至高达50%。1991年9月，中央工作会议强调要转换企业经营机制。1992年后，国务院就不再鼓励企业搞承包，这在一定程度上宣布了承包制改革的失败。
这期间，乡镇企业得到了继续发展。1985年9月，中共中央在《关于制订国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中强调，“发展乡镇企业是振兴我国农村经济的必由之路”，要积极地“鼓励农民兴办乡镇企业”，赋予乡镇企业更多的经营自主权。1987年，国家又开始建立乡镇企业实验区，山东省淄博市周村成为乡镇企业股份制改革的先行实验区，1988年4月，这个试验区又由国务院批准成为全国农村改革试验区，媒体将周村的乡镇企业股份制改革尝试称为“周村现象”。到1991年，乡镇企业的总产值达到了11621.7亿元，首次突破了万亿元大关（国家统计局，2005）。
经过一段时间的试验，吸引外资的政策进一步放松。1986年10月，国务院发布了《关于鼓励外商投资的规定》，对外商投资企业，特别是先进技术企业和产品出口企业，在税收、土地使用费、劳务费、利润分配、生产经营的外部条件等方面给予特别优惠，并保障企业享有独立的经营自主权，按照国际通行办法进行经营和管理。随后，各地各部门出现了“外资优惠的竞争”。针对这种短视的引资行为，1987～1992年，政府对引进和利用外资的政策进行了两次重大调整，调整的重点是明确引进和利用外资的原则、目的和方式。1987年3月，全国六届人大五次会议的《政府工作报告》提出了利用外资的三条原则（巫云仙，2009）。1992年，党的十四大报告指出，“必须进一步扩大对外开放，更多更好地利用国外资金、资源、技术和管理经验。对外开放的地域要扩大，形成多层次、多渠道全方位开放的格局。利用外资的领域要拓宽。采取更加灵活的方式，继续完善投资环境，为外商投资经营提供更方便的条件和更充分的法律保障。”同时，还制定和修订了利用外资的相关法律法规。例如，1986年颁布《中华人民共和国外资企业法》，1988年颁布《中华人民共和国中外合作经营企业法》，1990年修订《中华人民共和国中外合资经营企业法》，1991年颁布《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。国家政策的调整对之前在引进和利用外资过程中存在的一哄而上、不求经济效益的短期政策行为进行了必要的纠正，也为后来的加大力度引入引资和参与国企股份制改制打下了良好的基础（巫云仙，2009）。
2.1.3 1993～2002：国企转换经营机制，非国企继续拓展
1993年以后，中国国有企业改革的思路由放权让利、强化经营权转向了企业制度创新。1993年11月，党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出深化国有企业改革必须“着力进行企业制度的创新”。1993年12月，全国人大通过《中华人民共和国公司法》，并于1994年7月1日实施。1999年，党的十五届四中全会通过《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，对于国有大中型企业的公司化改制提出了新要求。2001年以后，政府先后制定了《上市公司治理准则》和《中华人民共和国证券法》，并且修改了《公司法》和《破产法》。
这一时期，国家从转换企业经营机制入手，试行股份合作制改革，揭开了公有制企业产权改革的序幕。集体企业产权改革进入了一个全新的发展阶段，涌现出四川宜宾、山东诸城、广东顺德等多种形式的产权改革模式。大部分城镇集体企业实行股份制或股份合作制改造，允许集体资产转让、量化到个人，明晰企业产权关系，允许职工集资入股，实施按劳分配与按股分红相结合等，股份制与拍卖转私成为集体所有制改制的两种主要形式。明晰企业产权，明确现代企业制度是国有企业和集体企业改革的方向，各地在改革实践中，对集体所有制的产权制度、法人治理结构、决策监督机制等提出了一些思路和改革方案。1999年宪法修正案明确“国家保护个体经济、私有经济的合法的权利和利益”，从而促使非公经济显著扩张。到2001年，个体和私营经济创造了17.2%的工业产值，10.6%的税收和10.2%的城乡就业（常修泽等，2018）。
1993～2002年，我国外资战略也开始转变。1992年春，邓小平发表影响深远的南方谈话，我国对外开放和利用外资的实践进入从慢行到快速发展的轨道。在引进和利用外资的过程中，政府逐步从鼓励和优惠政策向互利共赢的开放战略转变，形成互利双赢的战略思维，这既符合我国的根本利益，又能促进共同发展（巫云仙，2009）。总的来说，这段时间的中国政府在对待外资的态度上不再仅仅追求数量增长，而是更加关注外资利用的效率和质量，目的是使外资企业、民营企业和国有企业能够在竞争中实现共同发展。
2.1.4 2003～2011：国企战略性调整，非国企优化发展
2002年11月，党的十六大确定深化国有资产管理体制改革，要求中央和各省市、直辖市、自治区设立国有资产监管机构，坚持政企分离。2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会成立，代表中央政府履行国有资产出资人职责，从而填补了国有企业出资人角色的空缺，并统一了中央政府对国有企业管人、管事和管资产的权力。同年5月，《企业国有资产监督管理暂行条例》生效，从法律上确立了国有资产监督管理机构的职能属性。国资委成立后明确所管辖的大型国有企业要吸引外资和社会资金，实行产权多元化，鼓励和支持企业上市募集资金。同时，中央政府继续完善对国有大中型企业现代企业制度的改革，推进国有企业股份制改革，并按照《中华人民共和国企业国有资产法》和《中华人民共和国公司法》的要求，在国有企业中建立董事会、监事会等职能机构，进一步完善了国有企业的现代企业组织架构。2003年10月，党的第十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化”，会议还强调对垄断行业，“要放宽市场准入，引入竞争机制”，将进一步完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度列为完善社会主义市场经济体制的重要任务之一，而国有经济布局的战略性调整是其重要的内容。
2003年10月，党的十六届三中全会进一步明确“放宽市场准入”和“享受同等待遇”，“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”；2005年2月和2010年5月，国务院发布两个“非公经济发展36条”；2007年3月，颁布《中华人民共和国物权法》，对保护私有产权做了详细规定。这些政策措施大大促进了民营企业的发展。据全国工商联统计，2012年，民营经济创造的GDP占比达到60%，贡献了80%的就业岗位，创造了50%的税收，成为国民经济的重要支撑。
2001年12月中国加入WTO后，中国修改相关法律规则，大幅降低关税，取消大部分非关税壁垒，使得外资引入的质量和结构大大优化，服务业、资金和技术密集产业，成为外资进入的主要领域。2003年，出台《外国投资者并购境内企业暂行规定》，2006年出台《关于外国投资者并购境内企业的规定》，促使跨国公司通过收购、入股和资产互换等方式并购国内企业特别是大型国企呈现扩张之势（常修泽等，2018）。
2.1.5 2012至今：国企深化改革，非国企产权加强保护
从限制私有制经济发展到改造私有制经济，从承认非公有制经济到发展混合所有制经济，混合所有制经济发展经历了多个阶段的历史变迁，在社会经济发展中发挥着举足轻重的作用。1993年，党的十四届三中全会作出“建立社会主义市场经济体制”的决定，明确指出“坚持公有制为主体，多种经济成分共同发展的方针”。在这次会议《决定》中第一次出现了“混合所有”的字样，但还仅仅认为是一种新的“财产所有结构”，并没有确认其为一种所有制形式。直到1997年党的十五大，明确指出“股份制是现代企业的一种资本组织形式”，并且由“混合所有”上升为“混合所有制经济”，确认了这种经济的公有制性质。2002年，党的十六大更明确指出中国经济改革的目标任务是“完善”社会主义市场经济体制，作为“完善”的一项具体要求提出了“积极推行股份制，发展混合所有制经济”。2007年，党的十七大指出“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”。
尽管在2012年以前，也有部分文件提到过“混合经济”的概念，但真正将“混合所有制”上升到一定高度是在2012年以后。2012年11月，中共十八大明确提出“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护”。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出“混合所有制经济是中国基本经济制度的重要实现形式”。这是在党的十五大指出“混合所有制经济是公有制的实现形式”的基础上，在理论和政策上又提升了一步。2015年9月，国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，对国企混改之路提出了具体要求。2016年11月，《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布，强调要“加强各种所有制经济产权保护”。尽管因时间较短，落实还不太尽如人意，但对民营经济发展无疑具有重要意义。2017年，党的十九大报告明确指出，要“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。
2018年9月18日，国家发展和改革委员会等8个部门联合发布《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》，内容主要涉及国有资产定价机制、职工劳动关系、土地处置和变更登记、员工持股、集团公司层面开展混合所有制改革、试点联动、财税支持政策、工资总额管理制度等。该文件指出，“要积极探索中央企业集团公司层面开展混合所有制改革的可行路径，国务院国资委审核中央企业申请改革试点的方案，按程序报国务院批准后开展试点，鼓励探索解决集团层面混合所有制改革后国有股由谁持有等现实问题的可行路径，积极支持各地省属国有企业集团公司开展混合所有制改革。”
2020年10月，十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步提出要通过发展混合所有制经济，增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。
一系列顶层设计凸显了发展混合所有制经济的重要地位和作用。根据国务院国资委提供的数据，2013～2020年，中央企业累计实施混合所有制改革4000多项，引入社会资本超过1.5万亿元（人民币，下同）。中央企业混合所有制企业的户数占比超过70%，比2012年底提高近20个百分点。地方国有企业混合所有制户数占比达到54%，引入社会资本超过7000亿元。中央企业所有者权益中，引入社会资本形成的少数股东权益，由2012年底的3.1万亿元增加到2020年的9.4万亿元，占比由27%提升到38%。另外，中央企业对外参股的企业超过6000户，国有资本投资额超过4000亿元。
在改革开放40多年的历程中，所有制改革一直是我国经济体制改革的重点、难点和热点，关于所有制改革的理论争论和实践探索贯穿了中国经济体制改革的整个进程。改革开放以来，我国所有制结构改革大致分为五个阶段，分别为国企放权让利，非国企开始萌生；国企强化经营权，非国企由点到面发展；国企转换经营机制，非国企继续拓展；国企战略性调整，非国企优化发展；国企深化改革，非国企产权加强保护。党的十八届三中全会提出要“积极发展混合所有制”，指出混合所有制是社会主义“基本经济制度的重要实现形式”。对于中国来说，发展混合所有制无疑主要是针对国有企业改革而言的。其实，国有企业发展混合所有制不论从理论上还是从改革实践上，都不是一个新概念，党的十八届三中全会只是“重提”而已。然而，“重提”却有着深刻的含义：一是意味着之前国有企业发展混合所有制的改革是不太成功的；二是下一步国有企业发展混合所有制必须是“旧瓶装新酒”，“新酒”必须能够保证国有企业通过发展混合所有制，使国有企业产生持久的活力和竞争力，否则，如果只满足于在既有国有企业引入民间资本，或者只满足于股权结构的调整，那么，这样的混合所有制就仍是“旧瓶装老酒”，仍是不可能成功的。