一、产业政策的起源及演变

从世界经济发展史来看，产业政策的相关思想源自17世纪后的资本主义国家，在典型国家实践的基础上，产业政策的概念、理论不断丰富和完善，并对后发工业化国家的发展发挥了巨大作用。

（一）产业政策的起源和内涵

1970年，日本通产省事务次官在经济合作与发展组织召开的会议上以“日本的产业政策”为题进行演讲，这是“产业政策”一词首次正式亮相。随后，经济合作与发展组织事务局在1972年出版了《日本的产业政策》一书，这标志着产业政策被正式列入经济学理论。伴随着日本经济的腾飞，以及改革开放后中国工业的崛起，产业政策受到越来越多的关注。尽管产业政策已经在各国经济发展中广泛运用并长期实践，但由于各国发展阶段、经济体制、资源禀赋等各方面因素的影响，各国产业政策的原则、措施、目标等存在较大差异，政府、学术界、产业界对产业政策的概念内涵尚未形成完全一致的认识。目前对于产业政策的定义有两种：一类是狭义的产业政策，另一类是广义的产业政策。

狭义的产业政策是指政府为了改变某种或某几种行业内的资源分配、产业结构、组织形态等而采取的政策。这种观点认为，只有聚焦于具体的行业，且通过政府力量来干涉、改变原本的产业结构，引导产业发展方向的政策，才能识作产业政策。例如，小宫隆太郎[1]认为“产业政策是政府为改变产业间资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策”。中国国务院发展研究中心产业政策专题研究组认为：“产业政策是对某种（某几种）产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组进行促进，而对其他产业的同类活动进行抑制的政策。”产业政策是通过协调技术、人才、金融、财政、税收、外汇、外贸等政策的制定和实施形成的政策体系。[2]江飞涛认为，中国倾向采取的产业政策主要是选择性产业政策，“几乎涵盖所有产业，更多地表现为对产业内特定企业、特定产品、特定技术的选择性扶持以及对产业组织形态的调控，表现出强烈的直接干预市场的特征”。[3]张维迎认为，产业政策是政府采用市场准入限制、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠和财政补贴、进出口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等手段对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待，从而达到经济发展或其他目的。[4]

广义的产业政策是指，政府对生产和企业所采取的一切政策的总和，认为只要政府采取了对产业、企业、市场有影响的政策，不论其目的、路径、结果如何，都算作产业政策。该观点将产业政策的范围泛化，认为与产业发展相关的直接和间接的手段都是产业政策的一部分。例如，宫本惠史认为产业政策是国家或政府“直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总称”。刘鹤认为产业政策是政府针对产业经济活动而制定和实施的各类政策，“中央政府是政策主体，产业经济活动（特别是制造业）是政策客体或政策对象，改变或影响某些产业的经济活动是制定政策的目标”。[5]林毅夫认为，有选择性地使用资源来帮助某些产业的企业家克服外部性和协调问题的措施就是产业政策，包括关税及贸易保护、税收及补贴等。[6]

结合我国实践，我们认为产业政策是指政府为了促进或引导产业发展、改善目标产业的经济活动而制定的一系列政策措施。

按照政府作用的强度和方式，产业政策可以分为选择性产业政策和功能性产业政策。选择性产业政策是指主动选择新兴产业、战略产业和重点特殊产业，通过直接调整产业结构、引导产业发展、干预资源调配等，实现产业发展的优化。功能性产业政策并不聚焦具体行业，而是通过政策手段完善或强化物质基础设施、社会基础设施、制度基础设施等，达到优化市场环境、降低交易成本、促进技术创新、提高人力资本投资等目的，从而促进产业的发展。

（二）产业政策的发展和演变

结合全球生产力和生产关系的发展、工业化发展阶段以及产业政策的作用特点，我们将产业政策的发展和演变划分为以下四个阶段。

1.18世纪之前的农业及手工业时期，英国等国家零星采取税收、特殊许可、补贴等政策促进本国产业发展壮大

这一阶段可以称为产业政策的探索阶段，尚未形成统一的理论和学说，各国结合本国政治制度、资源禀赋、工艺技术等客观条件，采取税收、特殊许可、人才补贴、政治庇护等手段来干预国际贸易，增强本国产品的市场竞争力。例如，英国曾经根据国籍不同对羊毛出口征收差异化的关税，外国商人被征收的税金甚至是本国人的好几倍；采用商业特许权为本国商人在海外寻求便利，并大力采取优惠措施从欧洲大陆引进呢绒产业链各个工序上的能工巧匠。在产业政策的助力下，英国国家经济结构发生重大变化，从呢绒产业的“弱国”快速发展成为呢绒产业的“强国”。[7]

2.18—19世纪，以美国、德国为代表的后起资本主义国家探索运用产业政策保护本国幼稚产业，产业政策理论基础初步形成

这一阶段可以称为产业政策的发展期。英国率先完成第一次工业革命后，其工业生产力水平大幅提升，经济影响力逐步扩散全球。北美及欧洲各国面临着英国先进生产力带来的冲击，本土产业不断受到挤压，部分政治家、学者开始关注如何保护本国幼稚产业，促进本国重点产业发展。这一时期，保护幼稚产业的相关理论被提出，并在往后很长一段时间内影响着各国产业政策实践。最具代表性的案例便是美国的“工业立国”战略及德国历史学派的幼稚产业保护理论。

美国在建国伊始就确立了“工业立国”战略，并以此战略指导美国工业化进程。其典型表现是美国政治家、经济学家汉密尔顿提出要保护幼稚产业，并于1791年向国会提交了《关于制造业的报告》，表示产业发展不用经过漫长自发的改变，可以通过政府的鼓励与支持使大家所期望的变化尽早实现，这样更符合个人和社会的利益。汉密尔顿认为，一个国家的新产业想要与别国的成熟产业竞争，需要政府的特殊援助和保护。汉密尔顿同时还提出了运用保护关税、竞争物品的禁止、贸易限制、奖金等措施来鼓励本国产业发展。这一报告深刻影响了美国在第二次世界大战前的政策制定，被称作“美国工业化的宪章”。

德国历史学派代表人物李斯特系统地阐述了幼稚产业保护理论。他认为，如果不对本国的幼稚产业进行保护，而是直接让其与高度发达国家的竞争对手正面竞争，本国幼稚产业无疑会遭受毁灭性的打击。李斯特认为，各国产业情况存在差异，处于不同的发展阶段，不能单纯地从比较优势出发参与全球贸易。他认为，当一个国家处于农业到工业过渡时期时，应当采取贸易保护政策，通过国家干预发展生产力，保护幼稚产业对抗外来冲击，使其成长为成熟的产业。李斯特还提出，当对一个产业的保护超过一段时间，或者幼稚产业已经发展成为强大的产业时，就可以取消对该产业的保护。[8]

3.20—21世纪初，不同国家走向差异化产业政策道路，以日本、中国等为代表的新兴工业化国家采取系统性产业政策促进经济发展

这一阶段可以称为产业政策的成熟期，产业政策在发达经济体和发展中经济体中各自演变，发展成为两个体系。以美国为代表的发达经济体，逐渐从选择性产业政策转向功能性产业政策，并将产业政策隐藏在创新政策、国家安全法案等文件中，利用补贴、关税、政企合作等手段促进本国科技发展。以日本为代表的新兴经济体，在政府主导下采取系统性的产业政策促进经济发展，加速本国工业化进程。

第二次世界大战以后，美国加速重建战后科技体系，将产业政策隐蔽在“创新政策”之下，政府不断加强对科技创新的支持。[9]1945年，时任美国战时研究与发展局局长、总统高级顾问的范内瓦·布什向罗斯福提交了《科学—无尽的前沿》报告，在该报告的指导下逐渐形成了现代美国科技产业创新体系和政策规划的雏形。20世纪50—70年代末，美国采取完善产业自我调整机制的政策、协调产业结构的政策、提高产业竞争力的政策等，构建国内创新体系，系统性地提升科学技术水平，保持科技领先地位。这一时期产业政策最大的特点是，具有多层次性、非规划性及干预的间接性。[10]20世纪80年代初至2008年国际金融危机前，美国产业政策的目标转向促进产业创新与技术扩散，重点聚焦于如何促进科技成果商业化以及培育战略性新兴产业。

20世纪中后期，日本、“亚洲四小龙”等新兴工业化国家和地区的经济腾飞是系统性产业政策发挥作用的典型代表。其中，日本打造了现代产业政策的典型“样板”，对后发追赶型国家的产业政策实践产生了重大影响。第二次世界大战以来，为尽快恢复经济，追赶美欧步伐，以通产省为主的政府机构秉持效率性、补充性、暂时性、明确性的原则，采取财政、金融、行政指导、制度变革等手段，实现产业发展、结构调整、组织优化以及国际关系和公共关系改善等目的。20世纪40—60年代初，日本产业政策的重心是推行“产业合理化”政策，通过“倾斜生产方式”促进煤铁等产业复苏，促进自主产业体系的建立。20世纪60年代，日本形成了统一的政策体系，提出以“需求的收入弹性标准”及“劳动生产率增长率标准”来确立主导产业，促进产业结构向重化工业转变，谋求与国际化相适应的产业体制。[11]20世纪70年代，日本产业政策的重心逐渐转向竞争政策，促进产业结构向知识密集型工业转型。20世纪80年代中期至20世纪末期，伴随着经济由出口型向内需主导型转变，日本产业政策的重心转向功能性产业政策，试图通过产业政策的调整减少贸易摩擦，优化日本所面临的外部环境。

新中国成立以来，我国在实践中探索形成了具有中国特色的产业政策体系。从新中国成立到改革开放之前，为快速恢复和发展经济，我国实行政府主导型计划经济体制，集中有限资源优先发展钢铁、石油等重工业。改革开放以来，我国推动计划经济向社会主义市场经济转型，产业政策正式纳入政府治理体系。1988年，国家计委产业政策司成立，国家从顶层设计层面开始，重视产业政策的研究及规划起草。1989年，《国务院关于当前产业政策要点的决定》发布，这是我国第一部以产业政策命名的政策文件，该文件确定了当时产业结构调整的基本安排，设定了产业政策制定的原则，同时确定了生产领域、基本建设领域、技术改造领域、对外贸易领域的产业发展序列，并列举了具体的支持和限制的产品名录。1994年4月，国务院发布《90年代国家产业政策纲要》，要求制定国家产业政策必须遵循“符合建立社会主义市场经济体制的要求，充分发挥市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用”的原则，并对产业政策的制定程序和实施要求做出一系列规定。可以说，这是我国规范产业政策工作，建立科学、权威、有效的产业政策体系的初步探索。2001年，我国加入世界贸易组织以来，我国经济更加深入地融入全球经济体系，为适应开放发展的需要，这一时期的产业政策总体上坚持市场在资源配置中的基础性作用，基本形成了由产业结构政策、产业技术政策、产业组织政策、产业布局政策构成的以选择性产业政策为主体的体系。[12]21世纪初期我国实施的产业政策示例如表1-1所示。

4.21世纪初以来，发达经济体纷纷加强国家干预以维持自身领先优势，我国产业政策更加侧重创新引领和市场驱动

这一阶段可以称为产业政策的强化期。2008年金融危机以来，美、欧等发达经济体认为，世界产业链中本国基础工业出现空心化问题，于是纷纷启动“制造业回流”计划，并密集出台产业政策，以图牢固控制全球产业链。以美国为例，美国自奥巴马时期开始推行制造业复兴和再工业化战略，大规模投资基础设施，意图强化美国传统制造业、发展新兴产业、促进科技创新，推动美国经济走出低谷。特朗普时期更是强化了这一战略，通过加强贸易保护主义、实施选择性干预政策等调整全球产业格局。拜登上台以来，通过进一步强化科技实力，构建“小院高墙”式防御政策，拉圈子、建国墙，搞基础设施建设等，力图巩固其在全球经济、科技领域的领先地位。

自党的十八大以来，我国经济体量不断壮大，经济发展从高速增长转向高质量发展，产业政策的目标也从推动经济规模扩张转变为促进经济提质增效。这一时期工业领域的产业政策突出表现为强化创新对产业发展全局的引领作用和市场对于资源配置的决定性作用，激发全社会的创新创造创业活力。如2015年出台的制造强国战略，提出了提高国家制造业创新能力、推进信息化与工业化深度融合等9项战略任务，部署了制造业创新中心建设、工业强基、智能制造、绿色制造、高端装备创新5大重点工程，并从深化体制机制改革、营造公平竞争市场环境与健全多层次人才培养体系等方面强化了政策保障。再如，国务院陆续出台了《质量发展纲要》《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等文件，从多方面不断完善对创新的引导和支持，有效激发了全社会创新创业活力。