第一节
不同版本的竞争中性原则

一、外国法上的竞争中性原则

竞争中性原则自诞生20多年来并没有形成统一和完整的定义，在不同的国家和组织的推广中衍生出了不同的版本。虽然同为竞争中性政策，但是不同版本的政策理解对不同国家产生的政策效果也是千差万别，其中尤以“澳版”和“美版”为代表。

（一）“澳版”竞争中性

竞争中性是澳大利亚在20世纪90年代为促进经济繁荣而设计的竞争原则与政策工具，旨在促进公私企业间的平等竞争，以消除扭曲竞争的机制或政策因素。竞争中性原则推崇政府企业公司化、监管中性、全成本定价等基本政策工具，辅之以公共垄断结构调整、关键设备准入放宽、监管立法回溯审查等措施，并以国家竞争委员会（NCC）为中心重塑竞争实施机制。

理念层面的“澳版”竞争中性是指政府企业与私人企业之间的竞争地位和竞争条件平等。1974年，澳大利亚颁布了第一部竞争法——《公平贸易法案》。此法在国有经济领域作用不大，大部分公共事业被国有企业垄断，垄断导致经济增长的低效，而当时州际贸易的日渐活跃和消费者需求的提高均要求更加有效率的企业出现。为此，澳大利亚联邦与各州、地区政府联合签署了《竞争原则协议》（Competition Principles Agreement，CPA），其中第1（5）条规定：“本协议对企业的产权属性和形式是中立的，它不试图促进公有产权或私有产权。”从这个角度看，竞争中性具有确定的内涵。

操作层面的“澳版”竞争中性，主要指政府以立法、执法、司法等行为来贯彻落实和保证政府企业与私有企业之间公平竞争的状态。澳大利亚《竞争原则协议》没有明确规定“竞争中性”的含义，仅规定了这一概念的宗旨和适用对象，即“消除政府企业在重大经济活动中因产权因素造成的资源配置扭曲”，“这些原则仅适用于政府企业的商业活动，而非政府企业的非商业、非营利性活动”。作为联邦制国家的澳大利亚由于没有明确界定何为“政府企业”“重大经济活动”“非商业”等概念，故各州、地区会差异化地实施竞争中性政策，主要表现在实施对象、目的、方式等有所不同。1996年，澳大利亚《联邦竞争中立政策声明》（Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement）第一次界定了“竞争中立”的概念，要求商业活动不应因为政府部门的所有权而享有与其他竞争者不同的竞争优势，同时明确竞争中立适用于政府重大的商业活动，而不适用于政府实体的非商业、非营利的活动。

“澳版”对政府干预市场持正面态度，但是限制政府非中立地干预国企与私企的公平竞争。澳大利亚政府对某些公用事业进行了管理体制改革，引入竞争，将国有企业私有化，同时注重对国有企业的事前监管。1997年颁布的《联邦公营企业法》规定：国有企业必须每年向政府提供报告，其中包括经营状况、财务报表、审计报告等。作为澳大利亚国内经济改革的重要政策，“澳版”竞争中性主要针对国内市场，关注国企与私企之间的竞争，强调实质公平。竞争中性政策要求公司化、税收中性、借贷中性、回报率要求、监管中性、全成本定价等。这些也成了“竞争中性”政策最初的具体内容。

（二）“美版”竞争中性

美国崇尚自由竞争的市场经济，国企与私企之间一般都处于公平竞争的状态。2011年，时任美国副国务卿罗伯特·霍马茨在题为《竞争中立：确保全球竞争的良好基础》报告中指出，政府支持的商业活动不因其与政府的联系而享受私营部门竞争者所不能享受的人为竞争优势，并以此为原则对现有的国际规则进行调整和更新。无论什么样的经济体制，政府都应当确保任何主体在经济活动中所享有的平等竞争地位。

即使澳版和美版对竞争中立定义不同，但是它们都将弱化国有企业对竞争秩序的影响作为主要目的，主张国企与私企平等竞争。两者在实践与目的方面存在以下区别：前者主要在国内推行竞争中立制度，创造公平的竞争环境；后者则想要将竞争中性强加给其他国家，试图通过竞争中立确立国际竞争新秩序，维护美国在全球的经济霸主地位。美国热衷于将竞争中性政策作为向贸易对手施压的政策或法律工具。美国政府充分利用自由贸易协定、双边投资协定、WTO准入承诺和跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）等各种谈判场合向贸易和投资伙伴施压。“美版”竞争中性原则反对竞争受到一切外来因素的干扰，即禁止政府干预市场。这一差别反映了美国期望通过全球市场高度甚至完全的竞争帮助美国企业占领并垄断全球主要核心产品、技术和服务市场的企图。

TPP第17章“国有企业与指定垄断”试图全面解决国有企业商业活动问题，既对国有企业在全球经济环境中的经营活动作出详细规定，也对国有企业竞争中性进行了规定。TPP第17章第5条第2款规定：“各方应确保其国企或指定垄断企业不歧视其他缔约方的企业、货物和服务。外国国企在本国境内商业活动的管辖权归属本国法院，各方将确保行政部门在监管国企和私营企业时一视同仁。”TPP第17章第6条第1—3款规定：“各方不以向国企提供非商业性帮助的方式，对其他TPP缔约方的利益造成负面影响，也不以向在其他缔约方境内生产并销售产品的国企提供非商业性帮助的方式，对其他缔约方的国内产业造成损害。”(1)TPP的国企章节已经从竞争中立原则转变为限制国有企业原则。

TPP规定的国有企业条款规则会对货物贸易、服务贸易、投资、政府采购等议题（条款）产生重要影响。该章节也属于争端解决机制所涵盖的内容。《美墨加协定》（USMCA）在第22章——国有企业和指定垄断也包含了竞争中立的条款，其中第22.11条“技术合作”（b）项要求缔约方分享竞争中立规则的最优信息，确保国有企业和私营企业之间公平竞争。第22.5条第2款规定：“每一缔约方应当确保缔约方设立或维持的监管国有企业的任何行政机构，以公正的方式对由其监管的企业，包括非国有企业行使监管裁量权。”这是典型的监管中立规则。

尽管美国已经宣布退出TPP协定，日本在TPP基础之上主导推进全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）的谈判，美欧就TTIP协定的谈判也陷入停滞状态，但以TPP和TTIP为代表的区域贸易协定中的针对国有企业设立的竞争中立制度仍值得重视。一方面，CPTPP协定中的国有企业章节继承了TPP协定的内容，作为“21世纪新一代高标准经贸规则”，其对今后国际经贸规则的制定影响深远。另一方面，美国虽然退出了TPP协定的谈判，但这并不意味着其放弃了在国际规则层面追求对国有企业的限制。