二、西部大开发中存在的问题及原因分析

经过20年的不懈努力，虽然西部地区发展取得了历史性的突破，经济社会迈上了新的台阶，但是用高质量发展的标准来衡量，与东部、中部地区相比，还存在诸多短板。

（一）经济发展水平依然偏低

2018年，西部地区生产总值仅占全国的20.69%，而东部地区生产总值占比已经高达54.69%，超过全国总量的一半。从省域来看，西部地区仍有西藏、甘肃、青海和宁夏等4个省份的生产总值未超过1万亿元；西部地区生产总值最高的四川为4.29万亿元，仅为东部地区最高省份广东生产总值的42.93%。从人均生产总值来看，2018年西部地区的人均生产总值为49835.40元，分别相当于东部和全国平均水平的57.93%和76.14%。西部地区人均生产总值最高的为内蒙古和重庆，突破了6万元，人均生产总值最低的甘肃仅为30732.16元；而东部地区人均生产总值最高的北京和上海已经突破了14万元。[5]

从产业结构角度进行分析，西部地区三次产业之间比例失调，并呈一产弱、二产粗、三产滞后的状态。2018年，西部地区三次产业占比分别为10.76∶3.00∶50.91。分省域进行分析，第一产业占比超过10.00%的省份有广西（15.39%）、四川（10.32%）、贵州（14.04%）、云南（11.97%）、甘肃（11.43%）、新疆（13.21%）和内蒙古（10.85%）；第二产业占比超过45.00%的省份仅有陕西（46.84%）；在第三产业方面，除了陕西、宁夏和内蒙古外，其余省份第三产业占比均超过了50.00%。从第一产业来看，西部地区以传统农业为主，生产经营主体以传统的小农户为主，龙头企业、新型合作社、职业农民等新型生产经营主体比例不足，农业科技含量低，农产品精深加工水平较低，缺乏在全国叫得响的农产品品牌。从第二产业来看，陕西、内蒙古、新疆等多数省份依靠矿产资源开发来实现工业增长，装备制造、电子信息、航空航天、新材料、生物医药等体现工业发展水平的产业占比较低，难以对工业发展起到支撑作用。虽然从整体来讲，西部地区的第三产业占比超过了50%，但是第三产业多集中于批发零售业、住宿餐饮业和房地产业等传统的服务业行业，而现代物流、金融、信息传输、软件和信息服务等现代生产性服务发展相对滞后。且由于地区经济总量小、制造业不强、产值不高，实体经济出现“空心化”倾向，需要特别关注。

（二）实体经济发展相对滞后

当前，随着我国经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段，劳动力、土地、能源等生产要素成本快速上升，传统低端要素的比较优势正在快速消失，低成本的要素红利正趋于结束；而人才、技术等依靠创新资源生产要素的比较优势还处于培育过程中，尚未对经济增长形成支撑作用。西部地区的实体经济多处于资源开发初期，多数企业装备更新缓慢，技术研发投入不足，原材料、初加工产品占比较大，产业集中度较弱，企业协作配套能力不强，大、中、小企业协同共生的生态链尚未形成。西部地区数字经济与实体经济的融合度不够，产业化水平不高，新产品、新技术、新业态发育尚不充分，产业整体处于价值链低端。从2017年度西部地区工业发展效益指标来看，西部地区工业增加值占全国比重的17.6%，而规模以上工业企业利润总额占比仅为16.8%，这充分说明西部地区以制造业为主的实体经济的发展质量不高。[6]

科技创新对西部地区产业发展的引领带动作用不充分，统筹科技资源改革进程较缓，军民、央地、部省融合的制度性障碍依然存在，创新链与产业链互动不够，企业的创新主体地位尚未形成，　“产学研用”一体化程度不高，科技成果转化通道不畅，激励创新的市场环境和社会氛围仍未形成，推进创新驱动的体制机制有待完善。2017年，西部地区的R&D经费支出仅为1944.34亿元，占全国的比重为12.40%；2018年，西部地区的技术市场交易额为2928.49亿元，占全国的比重为17.09%。[7]如图1-11所示，2018年，西部地区有R&D活动的企业数为9550个，仅占全国的9.11%，远低于东部和中部地区；分省域进行分析，仅有四川、重庆、陕西和云南4个省份有R&D活动的企业数突破1000个，最少的青海和西藏仅分别为60个和13个。

（三）外向型经济发展不足

西部地区积极融入国家“一带一路”建设，加大向西、向北、向南的开放力度，着力打造内陆对外开放高地。从纵向来看，西部地区开放水平有了较大幅度的提高，但从横向比较，经济外向度依然偏低。如表1-14所示，从进出口总额来看，西部地区的进出口总额在全国占比仍然较低，2018年仅占全国的7.98%。分省域来看，仅有广西、四川和重庆3个省份的进出口总额突破600亿美元，个别省份如西藏和青海的进出口总额尚未达到10亿美元。从外贸依存度来看，2018年西部的外贸依存度为1.95%，低于全国5.06%的平均水平。分省域来看，外贸依存度最高的西部省份为重庆，为3.66%，但仍低于全国5.06%的平均水平；贵州、西藏、甘肃、青海和内蒙古等5个省份的外贸依存度尚未超过1.00%。从外商直接投资来看，西部地区外商投资总额虽然从1998年的23.51亿美元增长到2016年的254.58亿美元，但从横向来看，西部地区仍然是三大区域中外商直接投资最低的区域，分别比东、中部地区低1118.69亿美元和584.23亿美元，西部地区外商直接投资占全国的比重仅为10.32%。[8]

西部地区外向型经济发展薄弱的原因在于以下三个方面：一是西部地区企业自身竞争力不强。西部地区多数企业主要依靠资源、成本、价格等因素获取国际经营优势，依靠创新为主的核心竞争力不足，品牌技术含量相对较低，且在对外投资风险控制、国际融资、国际经营管理等方面均体现出经验和能力不足的问题。如一些省份具有优势的矿业采掘和加工业、纺织业等劳动密集型产业，受资金和境外本地产业保护政策等多重因素影响，国际化步伐较为缓慢。二是中央对地方企业参与“一带一路”建设项目支持力度不够。目前，对于央企承担的“一带一路”建设项目，国家开发性金融和政策性金融都有不同程度的支持，但是对于地方国有企业和民营企业参与“一带一路”建设项目并没有明确的支持政策。三是西部地区吸引外资的税收优惠政策已不具备竞争优势。近年来，东南亚国家在土地、税收、外汇等方面出台了众多吸引外资的优惠政策，在承接国际产业转移上形成了较大的竞争优势。长期以来，西部地区税收优惠政策并没有根据形势变化进行相应的调整，之前制定的国家鼓励类目录范围明显偏窄、政策门槛较高，在一定程度上制约了西部地区外商投资的竞争力。如在企业所得税优惠上，越南河内工业园区出台了“三免七减半”的政策，较西部地区实施的“两免三减半”政策优惠力度更大。同时，受产业结构限制，西部地区企业以周边国家矿业、水电开发为主的“走出去”还面临沿线国家政治、安全、民族宗教等诸多不确定因素。

（四）民营经济活力有待激发

尽管西部地区大力发展民营经济，民营经济对经济发展的份额不断提升，但横向对比仍低于全国平均水平，与浙江、福建等东部发达地区差距更加明显。西部地区的民营企业主要集中在传统行业领域，产品附加值偏低、市场竞争力不强，缺乏在全国具有竞争优势的企业。如表1-15所示，在2018年全国各省份民营企业500强分布中，西部地区为43家，中部地区为55家，东部地区已经达到402家，西部地区500强民营企业数占全国的比重仅为8.6%。西部地区仅有重庆突破10家，为14家，有4个省份为0家；而东部地区的浙江、江苏、山东均已突破60家，超过了西部地区的总和。

西部地区的民营企业发展相对缓慢的原因在于，从其自身来讲，西部地区的民营企业主要分布在农林牧渔、住宿餐饮、纺织建筑等劳动密集型一般性竞争行业。大多数企业属于零部件配套企业，科技含量不高，产品档次低，仍处于价值链低端，缺乏有核心竞争力的终端产品和在全国乃至世界范围内叫得响的知名品牌。同行业、企业彼此间的关联度较低，如纺织、建材、能化等产业缺乏上中下游间全产业链的组织协调，主导产业的带动作用不突出，产业集聚效应尚未显现。从地方政府的角度来看，西部地区的营商环境有待优化。虽然中央政府着力降低企业运行成本，但是由于缺乏政策落地的配套措施和细则，“放管服”改革的一些举措尤其在行政职级的“末梢效应”迟缓，对国家已出台的税费优惠政策落实还不到位，在落实中被困在“最后一公里”。一些领导干部从思想上认为，与民营企业接触为“瓜田李下”，甚至成了“雷区、禁区”，不作为、慢作为现象较为普遍；有的抱着“只要不出事、宁可不做事”的态度，对企业的合理诉求和合法权益不关心，不回应，能拖就拖，办事效率低下。特别是随着环保约束的加强，中央对环保企业要求高，相关部门在微观执法过程中不同程度地存在“一刀切”现象，对企业日常生产经营产生了严重影响。

（五）生态环境保护压力较大

西部地区地处许多大江大河的发源地和重要的资源后备地。西部大开发20年来，西部地区生态环境改善方面取得了显著成效，但西部地区大陆性气候显著，常年干燥少雨，生态系统中生物链相对脆弱，生态系统稳定性较差，生态环境一旦受到影响，恢复所需时间相当漫长。西部地区生态环境脆弱，水土流失面积大、分布广，治理难度大，特别是在西部大开发前期，为了促进经济发展，加大了基础设施建设与资源开发强度，超过了生态环境的承载能力，导致水土流失严重，生态系统自身的修复能力遭到破坏，生态环境保护面临的压力越来越大。西部地区水土流失面积为228.99万平方公里，占全国水土流失总面积的83.7%。西部地区水资源匮乏，特别是地域面积占西部总面积57.0%的西北地区，气候干旱，雨季较短，年均降雨量少，水资源极度缺乏，蒸发量是降水量的4～11倍。西北地区水资源总量为2254亿立方米，水资源量占全国的18.0%，但水能资源只占全国的24.4%，是世界上干旱缺水最严重的地区之一。西部地区还是我国各类灾害的频发区，全国70.0%的突发性地质灾害发生在西部地区，黄土高原地区、青藏高原、西南石山区常年遭受干旱等严重自然灾害，西部地区人民生产生活受到严重影响。

随着工业化、城镇化进程的加快和消费结构的持续升级，西部地区的一次能源需求在较长时间内将保持刚性增长，资源环境问题仍是制约西部地区经济社会发展的短板，节能减排形势依然严峻。如表1-16所示，从2017年全国及东中西部地区废水排放强度可以看出，西部地区每万元GDP排放废水9.35吨，在三大区域中处于最高水平；从废气排放强度来看，西部地区的二氧化硫、氮氧化物和烟（粉）尘排放三个指标每万元GDP的排放量远远高于其他地区；工业固体废物每万元GDP产生量达到0.6385，也显著高于其他地区。可见近20年来，西部地区在一定程度上存在着以牺牲生态来发展经济的发展方式，环境容量接近极限，节能减排任重道远。

（六）跨区域协调机制有待完善

随着西部经济社会的发展，西部地区内部协调合作的动力增强，自身也通过多种方式建立了不同层次的跨区域协调机制，但区域协作大多处于低层次的合作，合作成效不明显。其原因主要在于以下三点。一是西部地区经济发展水平不均衡。西部地区既有重庆、成都和西安这样经济发达的国家中心城市，又有处于工业化初级的中小城镇，同时在广大农村地区还有传统的小农经济，属于不同层次生产力并存的欠发达地区。不同区域间资源享赋条件和生产发展水平的巨大差异，给制定、实施统一的政策带来不小难度。二是不同行政主体统筹协调难度大。从横向来看，西部不同类型的大、中、小城市有几百个，各地政府从地方利益最大化出发，在招商引资、市场一体化建设、基础设施建设中不可避免地造成恶性竞争、互设藩篱和低水平重复建设。从纵向来看，中央在西部地区还设立了水利、交通、自然资源、环保等数十个副部级或厅局级行政办事（派出）机构。西部地区投资一个大型项目，需要多个办事（派出）机构审批相关事项，项目从策划立项到落地，往往要经历几年甚至更长时间，给西部地区统一、有序的空间开发造成了一定掣肘。三是缺乏统一、高效、权威的规划与协调的长效机制。目前，虽然国家层面对西部地区发展有一个综合性的发展规划和指导意见，但是对于区域间的合作没有一个统一、完善、权威的综合协调工作机制。由于缺乏更高层面的统筹协调，协调机制过于松散，特别是在基础设施互联互通、一体化市场打造、生态环境协同保护等重点领域缺乏高效协作机制，实际效果也大打折扣。

（七）民生有待进一步改善

从不同年份的节点数据来看，西部地区的农村居民收入均低于东部、中部地区和全国平均水平，以2018年为例，西部地区的农村居民人均可支配收入仅为11786.54万元，分别比东部、中部地区低6321.72元和2143.31元。分省域进行分析，贵州和甘肃2个省份的农村居民人均可支配收入低于1万元；东部地区农村居民人均可支配收入最高的上海已经达到30374.73元，是西部地区最低省份甘肃的3.76倍，是西部地区最高省份内蒙古的2.20倍。[9]西部地区城镇居民人均可支配收入也与东部地区有较大差距。以2018年为例，虽然西部地区城镇居民人均可支配收入突破3万元大关，达到33312.30元，但是东部地区城镇居民人均可支配收入比西部地区高12115.40元。分省域进行分析，西部地区城镇居民人均可支配收入水平最低的甘肃尚不满3万元，东部地区最高的上海是甘肃的2.27倍。从城乡居民收入比来看，如图1-12所示，西部地区也是三大区域中最高的，虽然西部地区城乡居民收入比从2002年的3.96∶1缩减到2018年的2.83∶1，但是仍高于东部和中部地区的2.51∶1和2.38∶1水平。分省域数据来看，2018年西部地区除广西、重庆和四川以外的省份，城乡居民收入比均超过全国平均水平（2.66），高于西部平均水平（2.83）的有贵州（3.25）、云南（3.11）、陕西（2.95）、甘肃（3.40）和青海（3.03）。

2010—2018年，西部地区贫困人口从8430万人减少到917万人，年均减少75.78%。目前，西部12个省份贫困发生率已经全部降到10.00%以下。但截至2018年年底，西部仍有917万贫困人口没有脱贫，占全国贫困人口的比重达到55.24%。西部地区贫困发生率为5.13%，比全国平均水平高2.15个百分点。全国农村贫困人口在100万人以上的省份有6个，其中4个在西部地区，分别是贵州、云南、广西和甘肃。中央重点支持的深度贫困地区“三区三州”全部在西部，西部仍然是脱贫攻坚的主战场。

总体来讲，西部地区社会事业发展相对滞后。西部地区的受教育年限仍然较低，2018年，西部地区的人均受教育年限为8.78年，分别低于东部、中部和全国平均水平0.75年、0.47年和0.47年。在医疗卫生方面，西部地区医疗机构床位数也相对偏低，2018年，西部地区医疗机构床位数为245.42万张，比东部、中部地区分别少79.92万张和23.32万张。从文化设施来看，2018年东部地区图书馆藏书数量已经达到5.75亿册，中部地区为2.19亿册，而西部地区仅为2.03亿册。[10]