前言
雇主组织化是市场经济与工业化进程中的普遍现象。雇主为了共同利益而结盟，当单纯的结盟不足以解决面对的问题与压力时，才需要建立独立于雇主的组织机构。由于雇主的差异性与多元化，结盟背后的驱动力极为复杂。现行的雇主组织形态非凭空产生，在传统惯例、制度架构、社会环境等条件的基础上，雇主组织随着社会的发展而延续、创新。研究中国雇主组织问题时，应在西方研究的基础上，理解共性但更重视强调中国特色社会主义的个性；应借鉴国家—社会视角，以制度变迁作为背景，在中国模式下探讨路径依赖的可能性及制度互补性，从而在中国特色的劳动关系理论中去找寻答案。
西方国家雇主组织的法律保障制度在两百多年的工业化与市场化发展中，已经逐渐显现出了相应的制度变迁。在此过程中，能够为我们所借鉴的有两方面内容：其一是在劳动力市场化初期，对雇主组织的成立以及主要职能的法律保障实现了什么样的功能？这种功能实现在多大程度上与我国雇主组织现阶段面临的问题有相似之处？换句话说，我们可以借鉴的成分有多少？其二，在西方劳动力市场遭遇全球化冲击的过程中，雇主组织联合雇主对抗工会的劳动关系的需求不断减弱，经济衰退中雇主组织更多的是通过游说政府对劳动关系去管制，来实现雇主的利益最大化。然而，去管制的过程本身就是削弱西方雇主组织成立合法性的过程。雇主组织在当下处于极为微妙的境地：雇主之间结盟的基础被打破，雇主组织成立本身的制度性保障也大大弱化。西方国家的雇主组织机制变革与我国劳动关系中缺少对抗因素的雇主组织法律保障有共通因素，这些共通因素在三方协调机制、集体协商及参与调解/仲裁的制度建构中都有所体现和借鉴。
从西方雇主组织法律保障的情况看，无论是合作主义模式下还是多元主义模式下，极少有国家选择对雇主组织专门立法，而是对雇主组织参与的事项分别规范。盖其原因主要有二：一是雇主组织的法律主体形式一般为社会团体法人，欧陆与英美宪法上的结社自由机制及对社团法人的规范均较为成熟，另行规制雇主组织这一类主体实无必要。即使英国《1992年工会与劳资关系（巩固）法案》中有对雇主组织的法律规范，这些规范也并非强制性的规范，仅仅是为了满足政府信息统计的需要而制定。二是雇主组织相对于其他社团的特殊性，不体现在主体而体现在功能，即在集体协商、参与立法及政策制定等领域内的作为需要法律规范来引导。在这方面，宪法及其实施的法律机制应发挥重要作用，如德国《联邦议院议事规则》《联邦各部议事规则》中就有保障雇主组织参与立法的规定；而对于雇主组织代表企业参加集体协商，有《团体协约法》予以保障；至于雇主组织参与劳动争议解决机制的权利，有《劳动法院法》予以保障。英、美的情况基本类似，只不过相对于德国雇主组织的一元制，在英美多元主义模式下对雇主组织的权利保障更多地体现为宪法上的参与机制。
在我国，从主体上看，雇主组织既包括具有准行政机关性质的人民团体，也包括与政府关系密切的社会团体，还包括与政府完全脱钩的行业协会、商会。各种团体的法律地位差异较大，即使将它们放在一部所谓的“雇主组织法”中，仍然要分别规范不同主体的行为能力及功能，因此，制定一部“雇主组织法”难度较大且实践意义不强，采取针对雇主组织的功能分别规范的法律调整模式更为适合。
在我国现阶段工商业联合会（以下简称工商联）与企业联合会（以下简称企联）的雇主组织的地位已经在相关的文件中得到明确。但与工会有专门的《工会法》来调整相比，工商联与企联的雇主组织身份甚至没有任何一部法律来调整。法律应首先保障雇主组织在协调劳动关系中的地位，才能在协调劳动关系的诸种机制中为雇主组织找到相应的主体地位与活动区间。具体而言，在参与立法，国家劳动关系三方协调机制建设，行业性、区域性集体协商制度建设，以及劳动争议调解、仲裁机制的完善中，虽应注重系统性，但也应根据雇主组织的不同属性，有重点、有区别地系统性推进雇主组织的保障性立法。
我国雇主组织法律保障的系统性建构应以功能性为导向，主要包括如下几个部分。
第一，加强雇主组织参与立法机会均等的保障，包括参与立法的程序性保障与提升雇主组织的代表性以保障参与质量。
自工商联正式作为雇主组织加入劳动关系三方协调机制以后，劳资两方在立法参与能力方面更为平衡，与工会相比工商联相对弱势的局面在很大程度上得到了扭转，但在实际运行中工商联仍然弱于工会。从国家现有的决策机制来看，对于同为人民团体的工商联与工会，现有法律体系对工会参与立法和参政议政的权利予以充分的表彰。作为雇主代表又同为人民团体的工商联，应当具有和工会同样的法律地位，以利于双方在国家层面进行良好的信息沟通与对话。因此，在《宪法》及其实施机制的保障中，应有相应机制确保同作为人民团体的工会与工商联参与立法的程序性权利相同，而不应厚此薄彼；在公众参与立法的程序性立法中，应当对雇主组织作广义理解，不局限于工商联与企联，而是应当广开言路，让各类行业协会、商会能够通过立法程序将雇主利益充分地传递出来。这也是解决目前我国雇主组织在劳动关系三方协调机制中代表性不够问题的重要途径。
第二，二元化雇主组织参与劳动关系三方协调机制的制度保障。
劳动关系三方协调机制作为国家权力体系内部的功能性协调机制，应排除那些不能够代表党和政府利益的、仅以成员利益作为第一考虑的社会组织。在我国和谐劳动关系的构建中，执政党和政府构建劳动关系三方协调机制（以下简称三方机制），其目的就是要让具有“双重代理”身份的雇主组织反映雇主的利益，同时在制度建构与运行中维护国家利益。正是在这个意义上，现阶段中国企联在国内轰轰烈烈的社会团体与行政主管部门脱钩的管理中，仍然能够以承担特殊职能为由保持与国资委的隶属关系，是符合三方机制设立的本意的。而那些超越了二元化企联/工商联的多元化雇主组织，即与行政主管部门脱钩或从一开始就是民间自发成立的大量行业协会、商会，在现有体制下不具备进入三方机制的身份，主要在行业性或区域性集体协商或签订集体合同时谋求作为。因此，要推动三方机制将来在执政党与政府信任的平台上真正发挥作用，立法应提升三方机制的法律地位，首先要给予三方机制以相应的法律地位。根据三方机制的基本原则，在法律中应当将三方机制设定为在劳动关系政策制定和事务处理上具有明确职能和权限，由劳、资、政三方构成的正式国家机构。该国家机构在法律地位上应当高于国务院各部委，直接向国务院负责；并且，关系到劳动关系的所有具体事项，都应当在该机构的协调之下完成，以避免目前三方机制的职能过窄，就业、社保、最低工资以及对集体性劳动争议的协调等事项往往无法落到实处的现象。
第三，加强对三方机制中雇主组织的地位及权利的法律保障。
在三方机制中，应当适度引入表决权机制，以保证三方协商结果的法律效力。在三方机制的主体确认上，应当对劳、资、政三方的主体地位进行法律确认，即政府、工会以及企联/工商联分别代表三方。目前雇主组织的身份和权利仅仅在政策文件中有规定，在正式的法律中没有明确体现。这是需要立法者立即重视并给予解决的急迫问题。此外，三方协商所确立的文件的法律效力应当得到保障。从国际上的经验看，三方协商的文件在法律效力上应当高于部委规章或者工会、雇主组织内部的规定。这个问题与三方机制的法律地位有一定的关联：如果三方机制的地位高于作为国务院部门的“劳动关系委员会”的设想能实现，则对三方协商所确立文件之法律效力的保障顺理成章；如该设想无法实现，则三方协商所确立文件的法律效力应当得到法律的确认。完善三方机制的议事规则和运行规则，主要是制定与三方讨论、协商、决策相关的程序性规定。这些规定包括：委员会的职责、委员的资格和权利义务、议事（讨论、协商、决策）的范围和内容、议事的程序和要求、表决的程序、决定的效力、决定的落实和督办等。
第四，立法引导雇主组织参与行业性、区域性集体协商。
新时代中国特色劳动关系协商协调机制的建立与我国的国家性质与政治制度之间紧密相连。2018年《宪法》规定，“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。社会主义性质决定了协调劳动关系的目标是和谐，实现和谐的手段是劳资双方在政府的引导下协商合作，而不是实行资本主义原始积累时期的劳资斗争。中国共产党十九大报告也明确提出，应当完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系。因此，行业性、区域性集体协商制度以劳资斗争为背景，缺乏“可控性”的集体合同制度，不符合执政党和政府的基本价值，必然在制度上难以系统化引入。然而，不断开放的中国市场并不能回避市场化的劳资关系。因此，我国行业性、区域性集体协商机制的发展，最为可能的方式是，在“可控性”的前提下，以渐进式的协商民主为路径，对形式规则进行调整，以提升制度功能。立法在规定行业性、区域性集体协商主体时，有必要强调参加集体协商的行业协会、商会应当是工商联或企联的会员单位，行业协会、商会作为最基层的雇主组织，应当被纳入正式的雇主组织网络。这样做的益处是，工商联或企联能够通过体制内的培训、指导和帮助，提升行业协会、商会的集体协商意识，为集体协商的开展创造有利条件。
第五，加强雇主组织在劳动争议、纠纷解决机制中的作用保障。
劳动争议、纠纷的解决依赖多元主体，而雇主组织作为本身具有劳资关系协调职能、具有丰厚资源的组织，理应发挥其在调解和仲裁中的作用。仅仅依靠政策是远远不够的，需要在立法上予以保障。可以在《劳动争议调解仲裁法》中新设具有调解职能的社会组织，由政府指导，由其他社会团体或行业协会设立，以确认雇主组织法定参与调解的主体地位。同时，政府还可以发挥监督作用，确保雇主组织参与调解的独立性和中立性。此外，可以将《劳动人事争议仲裁组织规则》细化，明确企联和工商联在企业方面代表选派中的作用，同时对雇主组织在仲裁委员会中的地位作出明确规定。