第一节　中国边疆与边政的概念考察

南京国民政府时期国人对近代中国边疆局势变迁的观察及对边疆、边政含义的认识有一个演变过程。1930年代边疆危机严重的时候，地理边疆说更有市场，其国防意义更为当局所看重。但在1940年代，不管是官方还是民间，多从文化视角看待边疆，并对其含义作了基于地理的解释。这样来理解和界说边疆，其意在避免将国内民族问题政治化，而是将其定位在地理和文化上。国人言说中的边政，内容涵盖面很广，举凡边疆民族地区的政治、经济和文化建设，皆在其中。但在边政工作中，民族工作又常被认为具有关键性、基础性作用。国人对边疆与边政含义的认知，直接影响到当时边疆研究范围的广狭和研究范式的变化。

一、政学两界对边疆含义的认识

晚清时期内忧外患，清政府在边疆地区的统治逐渐松弛。列强对中国边疆蚕食鲸吞，东北、新疆、西藏、蒙古等地险象环生。原来的国际秩序早已被打破，国人的民族意识逐步觉醒。《浙江潮》首任主编蒋方震指出：“民族主义者，十九世纪之产物，而亦其主人翁也”，“一呼而全欧靡而及于美而及于澳而及于非犹以为未足，乃乘风破涛而入于亚”。在他看来民族主义，就是“合同种异种以建一民族的国家”，“凡立于竞争世界之民族而欲自存者当以建民族国家为独一无二义”，也就是说，唯有全民族竭诚团结，才能扭转此种严峻形势(2)。

这种民族主义的指向，不再是早先的“非我族类”，而是遥远的“外邦”。清季朝野积极开展各个层面的改革，但甲午一役，清廷完败，迨至戊戌维新百日而辍，不少国人对朝廷丧失信心，积极寻求新的价值体系，逐渐接受国家概念，将过去对汉文化的忠诚转移到了种族、国家这二者相结合的对象身上，以民族国家来界定自身(3)。如何将这样一个被鸦片战争拖入近代国际秩序的多民族王朝国家整合为近代民族国家，即“构建民族国家”（National——Building），成为时人的重要任务。

为应对列国交侵的严峻形势，清政府制定“门户开放”政策，并开辟自开商埠，以维持各国在华力量均势(4)。“九一八”是个重要转折点。日本占领中国东北后，原有的列强在华均势遂被打破，“门户开放”的原则也被“摧残殆尽”，帝国主义国家“纷起效尤，对于领土之侵略，更明目张胆，不复有顾忌”(5)。自此中国全部边疆都“交了多事之秋”(6)。

时任国民党中央政治会议秘书的范苑声认为：“各列强宰割中国边疆的活动范围和实力，多受了日本势力的牵制，而日帝国主义者已无形中占了最上峰的地位，这不能不说是中国边疆问题上的一种大转变”，帝国主义者“最怕中国赶上了二十世纪的现代国家的正常地位”，“在某种利害的共同意识之下，来加紧对中国边疆的准备工作”，这是边疆问题严重化的“主要因子”(7)。相对于“天朝上国”，近代中国无疑处于“衰世”，但又有复兴的可能性。面对西方强力，的确有不少国人在惊讶之余知耻而后勇，在学习西方过程中渐有赶超西方的心态(8)。

地方主义在边疆的蔓延和民族离心趋势的严重也是边疆危机的要因。晚清政府无力整合地方政治，地方政治力量异军突起，这种趋势延续到民国。民初的军阀乱象即为明证。帝国主义国家在中国鼓吹民族独立和“民族自决”，也有一定市场。有些边疆地区少数民族上层就以帝国主义为靠山，搞民族分裂活动。由于语言文化及历史传统的差异，部分国人往往在家族、地域或宗教层次上建立对民族的忠诚理念，这是中国历史上民族矛盾冲突绵延的重要根源。如若各族不能超越狭隘的族群观念，实现多民族社会文化及政治的交融和整合，则中华民族命运堪忧(9)。

中日战争绝非短期可分胜负，持久作战势在必行。中国边疆的开发与建设很大程度上将决定抗战前途，如姜蕴刚所言：“欲使长期抗战，或如日本人所说的中日战争百年化，若非尽量开发边区，实在是无长期经济基础及安置难民之办法，中国应该藉此开边。不仅可以多增富源，而且可以使边区开发后之产物，促使中国农村社会工业化。”(10)

中国古代边疆地理仅有距离中枢远近的意义，而没有明确的四至界限。近代以来由于中国丧失大片国土，签订若干条约，再加上西学东渐中的学理输入，国人的民族与国家意识逐步觉醒，试图对边疆的概念与范畴有准确认识。民国时期的边疆观念，已由古时相对的文化边疆说转变到了多元边疆说，但其侧重点仍有变化：1930年代地理边疆说更有市场，边疆的国防意义更为当局看重。但在1940年代，时人多从文化视角看边疆，并对其作了基于地理的解释，如区位分隔、生产方式差异、地形差异等。不管是官方还是民间，对边疆的文化性似更为重视，阐释得更为充分。

蒙藏委员会秘书周昆田曾说：“抗战以还，国内学人及从事边政工作之人士，对此问题即不断加以研讨，惟以个人观点的不同，见仁见智互有歧异，迄未获一致的结论。”(11)周氏所言，符合历史事实。那时边疆概念相当多元，政学两界可谓各抒己见。其实结论本无须一致，因为“边疆”一词本就有多种含义。如实施文化教育和国防建设，各自所针对的“边疆”，其具体区域及方法，肯定大相径庭。或因为此，那时国人对边疆的认识依然是驳杂的，但是依然有条主线，那就是在肯定边疆地理含义的情况下，非常重视文化意义上的边疆。不从地理角度审视边疆，这样的讨论缺乏根基。不从文化角度来讨论边疆，这样的讨论无疑是浅薄的。

国民党早期并没有对边疆进行明确具体的论述，多是谈民族问题而顺带涉及。国民党三大（1929年）第一次较全面系统阐述其边疆观，决议指出蒙古、西藏及新疆边省人民的方言、习俗与他省不同，在国家行政上稍呈特殊形式，但其着眼点侧重在民族。国民党四大（1931年）通过《确定边区建设方针并确实进行案》，指出边远省区与内地各省在地理、历史、风俗、人民思想等方面存在不同(12)。虽然已提及边疆地区的特征，但其界定主要针对蒙、藏、新等地，对其他边疆地区少有提及，或不与蒙、藏等地相提并论。抗战军兴后西北、西南部分省区虽被国民党政要屡屡提及，其开发建设问题也日益受到重视，但其“边疆性”仍少有得到确认。尽管对边疆的多种含义已有初步认识，但侧重蒙、藏，兼顾其他，重视陆疆，忽视海疆，应是国民党人边疆观念的基本特征。

石青阳1933年指出，中国边疆除海岸线外，由东三省经蒙古、新疆、西藏、滇、桂，均与强邻相接(13)。海岸线所在地为边疆，与强邻相接处也是边疆，这是典型的地理边疆论。黄慕松1936年指出：“边疆两字，普通多指四周接近邻国之地域，其义广，而在本题则仅指远离中原，既接强邻，又与内地情形稍有差别之领土。如地带、气候、民族、语文、政俗诸端，均与中原相同，则虽在极边而不视之为边疆，如闽、粤诸省是。否则虽不在边徼，亦可视为边疆，如青、康诸省是。本此意义以定我国之边疆，自当以蒙古、西藏、新疆、西康为主，察、绥、宁、青等省次之，此外如东三省、云南、两广及沿海诸省，虽处边疆，民情风俗，一如中原，法令规章，普遍使用，已无特殊行政区域之性质，故不能与边疆同视。”(14)

二人言说上述话语时均在蒙藏委员会委员长任上，见解就已不同，虽然都以蒙、藏、新为边疆，但黄慕松认为沿海“不能视为边疆”，与国界相邻区域亦非全是边疆，且将边疆分出主次，均为石青阳所未论及。两人所论边疆区域，范围广狭悬殊，可见当时国民政府对边疆区域范围尚无明确规定。

长期从事军政和边疆事务的高长柱认为：“凡国与国之间标识其领土主权之区别者曰‘国防线’，接近‘国防线’之领域，即边疆也。边疆有远边近边之分，远边，如吾国之外蒙、新疆、西藏是也；近边如察、绥、青、康是也。无论远边近边，其去内地必远，交通阻塞，自无待言……然边地之地理、气候、风俗、语文，均与内地不同，其所设施，亦必因地制宜，始能顺利进行而无碍，故宜如何指导协助，势非加以适当之研究，特殊之计划不可”，“筹边与国防，关系至为密切，故谓筹边即建设国防，无不可也。”(15)他也注意到边疆与内地有着不同的自然和文化特征(16)。

曾在国民党宣传部门工作的黄奋生指出：“边疆就是一个国家领土的边缘疆域，但是中国边疆的解释，非这一意义所能包容，因为一般人对于中国边疆的看法除了中国领土的边缘的疆域，如辽、绥、甘、宁、青等位居腹地之省份，也称之为边疆”，乃因“这些省份的土地未尽开发，又为游牧经济的各宗族所散居，其人民的语言文化，亦与中原各省有所不同，基于这些特殊的条件，故一般人叫这些省份为文化的边疆，前者是国界的边疆。文化的边疆又名之为近边，国界的边疆，又名之为远边”。由此他认为中国边疆有国界的和文化的两种内涵，这样界说“颇能把中国边疆的涵义道出”(17)。

1947年国民政府教育部长朱家骅对边疆有过比较全面的解说，他认为“边疆”有三种含义：一是地理的边疆，二是政治的边疆，三是文化的边疆。他指出了三种不同内涵的边疆范围，及三种内涵兼备的边疆范围，并对其各自对应的实施层面做了分析。

国境之边界或边缘地带，谓之地理的边疆，地理的边疆兼指海疆与陆疆而言……地理的边疆，常视国势之隆替为伸缩，一方为国防之边缘，一方又为经济的对象。诚以此种边疆，大半为未经拓殖之地带，一旦交通发达，人烟茂密，蕴藏开发，必富有经济的价值，可为经济建设之基础。

政治制度或其组织与内地一般所行政制不同者，谓之政治的边疆……政治的边疆，为边政的对象，边政措施之得宜与否，常决定政治的边疆之内向与外倾。又中央政权之集权与分权，亦多影响政治的边疆之范围……

文化的边疆，系指语言文化具有特殊性质者而言。如谓地理的边疆基于属地主义，则文化的边疆可谓基于属人主义。其包括之范围，约分为内边与外边两种，蒙古人、西藏人，南疆之维，康、滇之夷，湘、黔之苗，两粤之瑶，台湾之高砂，均使用特殊之语文，形成特殊之文化型，统称内边；越南、缅甸、琉球、朝鲜等地，向受中华文化之孵育，其后让割分隶，致文化稍稍变质，然其基本生活，仍不脱中土情调，姑称之为外边。实则文化的边疆即古代或现代之地理的边疆，文化势力与国境边界不能协同伸展或缩减之时，即产生文化的边疆，由于前者成内边，由于后者成外边。文化的边疆，为教育的对象，教育飞速发展，文化的边疆日就缩小，至教育普及之日，“文化的边疆”一词，即不复存在。(18)

朱家骅还指出，上述三种边疆，有仅为地理的边疆者，有仅为政治的边疆者，有仅为文化的边疆者，又有三者复合兼指者。以笔者目力所及，这是官方对边疆含义最为周至的界定：兼顾了陆疆与海疆，指出地理的边疆为国防前线，具有经济开发潜力；提出中央权力与边疆特殊政治制度的均衡发展为边政原则；分析文化的边疆为内边与外边，并指出其为教育的对象，并随教育的发展而缩小。

民国时期，官方人士对“边疆”没有固定见解，各自表达的差异很大。学者们的认识，也同样多歧。胡焕庸在其《国防地理》等书中即持地理边疆说，认为国人常称边疆为塞外、域外、关外，而称内地为中原、腹地、关内(19)。边疆的地理意义是任何学者都承认的。不过在更多民国学人看来，单从地理来界说边疆，显然不够全面和科学，应多从文化的角度来界定。

吴文藻认为高长柱和胡焕庸的地理边疆说有明显的政治含义，实际上“东南诸省，以海为界，本是国界，而并不被视为边疆；反之，甘、青、川、康，地居腹心，而反被称为边疆。这明明不是指国界上的边疆，而是指文化上的边疆”；而“文化上的边疆，系指国内许多语言、风俗、信仰以及生活方式不同的民族言，所以亦是民族上的边疆”。他还敏锐地指出：“旧称边疆为‘化外’，亦代表着文化的观点。所谓‘化外’，就是蛮荒未开化的区域。文化一词，本含有耕作的意思。中国传统文化，是农业文化，所以凡生产技术，尚未达到农耕阶段者，统称之为边疆。”(20)

吴文藻所言，在李安宅《边疆社会工作》一书中得到了详细阐释。在李安宅看来，边疆是相对内地而言，其不与内地相同，“就自然条件而论，不在方位，而在地形；就人为条件而论，不在部族，而在文化”。从地理角度看，东南沿海各省虽位于“边界”却不能算作“边疆”，而新疆、蒙古、西藏“同样到了边界，则又算作边疆，甚至于国土中心如川、甘、青、康的交界藏名安多区者，在四川有松潘、茂县、汶川、理番、懋功之类……也都成了边疆”。从历史角度看，某些部族在某一时代为边民，但并不表明在其他时代还是边民，“如此，我们便不能不用地形与文化来作边疆的界范”：“河谷、平原、盆地不是边疆；高原、沙碛、茂草、森林才算边疆”，“进行精耕农业者不是边疆，进行粗放游牧者才算边疆。而粗放游牧者必据高原、沙碛、茂草、森林一类的地形；精耕农业必据河谷、平原、盆地一类的地形。故文化的边疆实以地形的边疆作基础”(21)。他又指出：中国正统文化是以农立国的文化，“惟因地理之限制或人工之未尽而未至农工阶段者，其区域吾人率以‘边疆’目之”。故国人谈论的边疆，多指文化上的边疆，非国界上的边疆，中国的东北、西南、西北各方面在文化与国界双重意义之下，可称为边疆的区域很多(22)。

《边疆研究季刊》编者明确宣称：所谓边疆，依词义解释，当为中国与外国毗邻的地区，“惟吾人本于文化观点，以为边疆之涵义，当为‘中华民族文化之边缘’”。编者将“中国民族”分为“我群”和“他群”，所谓“我群”即汉族；所谓“他群”，“则为边疆及内地之浅文化，其语言习俗，乃至一切文化生活，尚须经过相当涵化作用，以渐与‘我群’融合为一体”。编者虽然分出“我群”与“他群”，却并不特别强调多元，又表示“时至今日，国危族殆，整个中华民族之‘群’，已不容再有‘他’‘我’之分”(23)。其实他、我之分，虽然存在，仅是文化差异，均为中华民族一分子。在中华民族内部，对于当时需要不合时宜，故编者又强调不容再分。不管怎样，这是典型的文化边疆说。

有趣的是，张廷休与朱家骅对“远边”定义相近（见后文）；高长柱对于“远边”的定义与朱差别极大。高认为，外蒙、新疆、西藏即是“远边”，尚属“吾国”范畴；而朱之谓“远边”则是“向受中华文化之孵育，其后让割分隶”的越南、缅甸、琉球、朝鲜等地，已是外国了；黄奋生则认为国界边疆为“远边”，文化边疆为“近边”，其义又与前两人更不相同，再次证明官方对边疆论述很不统一。

凌纯声认为边疆可从三个方面来界定：一是地理的，如东北、蒙、新、青、康、藏、云南及其他沿内陆边疆之地，“不仅地在沿边，且多为未经开发之区”；二是文化的，“在国内具有特殊语文文化的弱小民族，分布之区，即在腹地，可称为文化之边疆”；三是政治的，“至今各省尚行旧日边政制度之地，即为政治的边疆”(24)。

吴泽霖指出，从地理立场看，边疆是一个纯粹的空间概念；从政治观点看，边疆与中枢是对立的名称，部分地区因离中央遥远，或因人口组织的复杂，或因国防上的重要，“政府在设政施令上不得不略有权益处置的必要，因而边疆遂成为政治上的特区”。他强调，如果国家之政治中心、地理中心与政治重心不符，政治重心偏重于地理上的边疆者，则边疆会失去政治意义，如东南沿海本是中国边缘地带，但因其为当时中国政治中心及经济命脉所在地，“毫没有边疆社会的特征”，而“甘肃、内蒙一带，在地理上实为中国的中心，但因离政治中枢过于遥远，又因民族及宗教上的特点，强邻势力的侵入，这些地方的应付及对策最可影响国家的命运，在这种情形之下这些中心地带反成为政治上的边区”，文化上的边疆比政治上的边疆更接近内地，但因与内地民族、语言、文字、宗教、信仰、风俗习惯不同，故被视为边疆(25)。

陶云逵认为：“边疆（Frontier）一词，含义甚广，一国之内毗邻政治边界（Boundary）之地带称之为边疆，而一国国民移殖它邦自成一社区，其居住地实亦其国之边疆，如英、法人之殖民它陆，及国人之移居各洲是。有统治权之殖民地为其国之政治的边疆，无统治权之殖民地为其国之社会的边疆。故边疆一词包括国内毗邻边界诸省与海外侨胞社区。”将侨胞社区也作为边疆，这是一个值得珍视的重要见解。那时国人最为关注的还是本土的边疆，包括那些并不在“政治边界”的地带。他提醒应注意边疆文化问题，“在西北、西南诸省中有若干与中原文化不同的人群，各自有其独有的语言与文化模式（Culture Pattern），这若干种人群，我们称之为‘边疆社会’”。陶云逵指出：“现在普通一般所谓‘边疆社会’‘边疆民族’等等实在是指所有一切与中原汉语文化不同体系的诸非汉语社会而言。边疆社会一语的‘边疆’一词的地理的含义在诸人心目中实已失去其显著地位”，由此“边疆社会乃是‘文化的边区’（Cultural Marginal Area）的社会。前述的海外华侨社会乃是社会的边疆（Social Frontier），而东西南北诸边省是政治的边疆（Political Frontier）”。陶云逵所言边疆，实已有三义，即政治的边疆、社会的边疆和文化的边疆。或在其看来，政治的边疆涉及的主要是国防，无由措手，故边政的重心应在文化的边疆上。陶云逵认为，时人最为关注的西南、西北边疆问题或边疆社会问题，“实是个文化的问题”，解决边政问题最关键是要实现“真正的团结”，前提是要“统一的文化”，“就是有同样的社会制度与文化模式”，“这里所谓文化的统一化或文化的改变乃是把边社的文化也跟中原人群的文化一样的‘近代化’起来。换言之，就是全国近代化的统一化”，故“政府的边政之重心是使边疆社会的文化改变为近代化的文化”(26)。

张廷休分别从地理学、人地学和文化的立场辨析了边疆的含义。地理边疆是“海岸线以外的领土边境”，“与外国国土毗连”，无论其语言、风俗及文化有何差异，“在国防的观点上，其有同样重要之地位，概以边疆名之”，可称为“内边”。与“内边”相对应的是“外边”。张廷休认为“凡人文风习与中土密合者可以边疆视之”，如安南及南洋一带华侨密集区域，“无论此等地域在历史上曾否投入故国之怀抱，其当前宅居之人，确然为中国人民，殆无疑义”。“内边”是从地理学立场而言，“外边”则是就“人地学”立场而言，“苟舍属地主义而言属人主义，当亦以边疆名之。吾人如欲与前举‘内边’相对待，则此等边疆，可名为‘外边’”，除内边和外边外，还有文化的边疆，即“开发较迟，文化水准过低之区”(27)。

张廷休此论与陶云逵、朱家骅的观点均有类似之处。张、朱所言“内边”与“外边”主要分野在国家主权归属，但张所谓“内边”是基于地理与国防意义的，“外边”则是根据人文风习，实为中国文化圈之外围，包括侨胞社会；朱家骅从文化的边疆角度来阐述，而“外边”又与陶所谓社会的边疆涵盖范围基本一致。

杨成志认为边疆可从两方面解释，狭义的边疆是指“中华四方境土凡与外国领土或殖民地接壤或毗邻的地方……凡领土、政治及人民尚未能与本国文化、政治、经济和教育发生更加直接或密切关系同列于水平线上的区域，便是边疆。这与英文的Borderland或Frontier两字恰是同等的意义，虽外国人关于我国边疆问题的著述，常惯用Borderland一字而很少采用仅指国防前线而比较窄小范围的Frontier这个字”。他认为：“凡国家的疆土必有其边界，边界的范围原未固定，却随着时代、权力与疆土的扩张和缩小而变迁”，所以不能“拘泥于字义的边疆，尤须顾及实际上的领土完整”，节言之，“今日的广义边疆界说，便是‘领土完整’四个字可作代表。再伸述之，不特包容了狭义解说所指定的地区，而且应概括凡沦陷区和接近沦陷区的各省，尤其是既未开发而尚有无□未受汉化的苗、夷、瑶、藏、回各族群所居的内省各山地，都属于边疆范围的重地”。由此，“边疆”即“国疆”，“边疆问题亦等于国家问题”(28)。此说虽也兼顾地理和文化的含义，但特别强调领土完整，把边疆问题上升到国家问题的高度，却为当时多数学人所未论及。

上述部分学者，其实也具有官方身份，如吴文藻曾担任国防最高委员会参事，张廷休当时从教育部蒙藏教育司调任贵州大学校长，凌纯声也曾担任边疆教育司司长。但他们均有较多著述，立论多秉学术立场，故不妨归入学界讨论。

总之，民国时期官方与学界对边疆的概念并没有统一的见解。很少有人单独从地理角度界定边疆，他们大多认识到仅仅用国界及附近区域来界定边疆，已与事实及国人认知明显不符，不足以充分表达边疆所包含的各种含义。时人从各个角度看到的边疆，也并非恒定不变，而是与时俱变的：国家势力的强弱，会影响到边疆的广狭；经济文化的发展也会使边疆范围缩小；所处时代的边疆局势和边疆政策也会影响边疆范围的变化。从政治、经济、文化、地理等各个层面来考量，中国内部都有相应的中心和边缘，如地理的边缘区域、政治的边缘区域、经济的边缘区域、文化的边缘区域等，这些层面的边缘区域或重合或互不统属，因而边疆的概念也就显得丰富而又复杂。

古代中国的“边疆”一词，更多具有文化的含义，蕴涵了一种内向的民族主义，是中华民族内部的自视甚高的“傲慢”。民国盛行的文化边疆说，与古代有了明显不同，至少立意截然相反，强调其文化差异，目的在于显示对各族人民的平等对待和团结，以共同对抗其他民族的侵入。这已是一种外向性的民族主义。当时兴起的国族主义思潮，便是边疆局势恶化与时人边疆观念变化的结果。

三、政学两界言说中的边政含义

中国“边疆”含义如此驳杂，时人言说中的中国边政因涉及边疆工作相关层面，含义亦甚广。又因时人称谓边疆，多从文化角度立论，故其谈论边政多指边疆民族地区的边疆政治。相对中央政治，边政是一种地方政治；相对于外交来说，边政是一种内政；但因边疆又常与外国接壤，边政又与外交活动有着关联；边疆地区常与民族地区重合，边政又常体现为民族事务。中国边政的这种多元面相，均为时人所注意。类似的各类观点基本呈现在政学两界的边政论述中。

1934年，郭家英在《训政时期的边政建设》虽未明确界定何谓边政，但从其内容阐述来看边政实已包括边疆建设的各个方面。边政当然不能和边疆建设完全等同，但郭似将两者混一。她认为“边疆的建设，也是训政建设的重要部分。边政的整理，也是训政时期中的重要工作”，中国边政问题日形严重，“我们边政从来便未曾确实认真的修治过，时至今日，积弊相沿，经营既欠周密，管理亦不完善，组织尤感松懈，何能与列强大炮钢甲相较”，所以“居今日而思反抗帝国主义的侵略，维护民族的生存，边政建设实为最急之要务”。可是论述到后面，她就转到边疆建设的话题上来了。她认为，“就我们整个国家的生存而论，边疆建设，尤其急不容缓”，“从国民经济以至于民族生存的未来言之，边疆之建设尤其不能忽视”，从“民族平等”的“立国精神”来讲，“边疆建设”亦是“目前的急务”。她强调“今日要办理边政，应以经济事业为其基本的骨干，而以政治为其灵魂”(29)。她的论题是边政建设，但论证时却反复讲边疆建设，显然在其心目中，边政建设其实就是边疆建设，包括边疆的经营、管理和组织，也包括边疆政治、经济和文化建设，这是对边政的一种相当宽泛的理解。

黄慕松在1936年的一次讲演中指出：“何谓边政？国家对于边疆所行之政令，无论其为保卫，为治理，为开发，亦常因地制宜而有特别注意规划之必要。例如主管边事之机构、治理边疆之法则、开辟边地、启发边民之急务，以及其他一切有关边疆之设施，皆属讨论边政问题之范围。”(30)可见其所谓的边政，既包括边疆政策，也包括边疆行政；既包括边疆地区的安全保卫，也包括经济建设和文化教育等方面。

张佐华在1937年指出，当时国人注意力均集中于抵抗“强敌进侵”和收复国土，但忽略了“足以诱致敌人进侵的中国边政问题”，“这是一个绝大的错误”。他所说的边政，“是边疆政治的简称，是指中央政府对边疆各地的一切行政设施和政治计划而言”。他将中国边政问题梳理一遍后，发现中国边政问题的一个共同特点就是“复杂的民族问题”：“中国边疆各省，都是各个不同民族集居的地方，我们今后要保住我们的边疆，首先要对边政工作下功夫，主要便是民族问题的解决，如果各民族间的一切新仇旧恨解除，同时再以真正平等的原则作去，各民族都会亲亲善善，团结出来一个坚固而强大的中华民族来，这样，边疆省份自己就会御侮的，更不会引狼入室。”(31)

地理学家丁骕认为，所谓边政，是指边疆的政治而言。然而“边疆”二字，没有适当的定义可言。字面上的意义是与事实上的含义大不相同。“所谓边政也者，一般的意思是指具有不同文化方式的民族的区域的政治。我们所能了解的，今日中国除了汉语的人民之外，仍有多少人民保持其固有的文化、语言、风俗、习惯、宗教等等，而与汉人不同。恰好大多数的非汉语人民都是居住在中国国土的边缘地区。故将一地域的观念的名词，加诸人民的活动上面，而统称为边民，其政治为边政，这两个意义的凑和是完全不逻辑的，然而我们一谈到边政、边疆，无形中会有上述的了解，故在名词的推敲上面，可以忽略的。但是我不能不说明一点，我们今日所谈的边政，应该是非汉语人民的政治。不论其是什么地域，固然西藏与蒙古，人民与地域，都合于边疆及非汉语人民两个条件。可是贵州、湖南的苗、仲，广西的僮人，福建的畲民，青海的羌、番，都不能算是在边疆地区，他们的政治仍旧称边政。”(32)

在杨成志和吴文藻的两篇奠定边政学理论基础的论文中也可以看到类似的观点(33)。在当时学人看来，边政绝非今日与经济、文化并列之一般所谓政治可以涵盖。杨成志认为，“所谓边疆政治者，就是管理边疆一切边民的事，其最重要的任务，就是如何实现边疆各项问题，如何开化边民，如何提高边族文化，如何推行边疆教育，如何开发边疆资源，如何举行边疆调查，如何探讨边疆文化与历史，如何训练边政干部，及如何设立边疆博物馆等等”。他所归纳的“边疆问题”的三大问题和九个题目，均为当时边政中的急务，囊括了边疆工作各个方面，故杨成志所言，边政研究其实就是立足边疆建设、发展和稳定而对边疆各项问题的综合研究(34)。吴文藻认为，边政一词，比边事、边务等词的含义更加显明确定，最为适用。边政本系略语，举凡边疆政治、边疆行政或边疆政策等名词，都可以之代表。但是“时人不察，往往滥用边政一词，致使三种意义混而为一”，其实应加以辨别。在他看来，边政有广狭二义，广义为边疆政治，狭义为边疆行政。人类学往往关注政策的具体实施及其成效，即狭义的边疆行政，但政治学多关注较为宏观层面的，类于今日所谓“顶层设计”。讨论边政学既然以人类学和政治学为观点，要贯通二者，惟有采用广义的边政(35)。

当时刊物中含有“边政”字眼的栏目，所刊文章或信息同样包罗万象，且普遍涉及民族问题。如《边疆通讯》有“边政简志”和“边政资料”栏目，《蒙藏月报》有“边政简讯”（1941年曾改为“边政动态”）栏目，细读之亦不难发现，基本都是边疆民族地区所涉及的各类相关消息。也可见其“边”所涉并不局限于蒙、藏，也不局限于地理边疆，其“政”也绝非囿于政治，而是广泛涉及经济、文化与社会等。不妨举例说明。《边疆通讯》1948年第5卷第2—3期“边政简志”共有35条信息，主要涉及几个方面：一是高层信息，内容有“蒋主席召见伊敏指示新疆省建设”“政院增拨热振款救济绥省伊乌盟灾民”。二是有关蒙藏委员会的政策制定或方案实施，内容有“蒙藏委员会喜饶嘉措副委员长谈边胞拥护戡乱情形”“蒙藏委员会遵照宪法规定拟具蒙旗地方自治方案草案”“蒙藏委员会拟定扶植西藏经济发展计划”。三是边地信息，如“锡林郭勒盟阿巴嘎右旗雄王谈该盟情况”“西藏商务代表团抵京晋谒主席致敬”“拉卜楞保安司令黄正清抵京述职”“回教朝圣团返京回新”“新疆哈密区各族代表来京分谒各首长献旗致敬”等。四是有关部门的边政措施，如“经济部拟增设台湾工业实验所”“教部分发西北边地小学仪器”等(36)。

当时出版的一些含有“边政”字眼的资料也是如此。胡耐安著有《广东之边政报道》（广东省政府边政指导委员会1942年），实为山区少数民族地区的工作报道，分“连阳安化教育区之创置”“粤北边疆施教区之改称”“边政指导委员会之设立”等3个部分。从地理边疆而论，广东有海疆，但在国人眼中，广东经济富庶，并非边疆，但该地也设立边政机构，说明边疆地区也可以在内地，可见边政也涵盖虽不在边疆但少数民族较为集中的地区。《川康边政资料辑要》是1940年国民政府军事委员会委员长行营边政设计委员会基于实地调查而编的资料集，包括川康地区29个县的资料，每县又分为疆域、沿革、气候、建制、种族、户口、官制、交通、民政、财政、教育、产业、礼俗、语文、名胜等21项，可以说是包罗万端。

综合上述，不难看出，首先，那时国人言说中的边政内容涵盖面广，举凡边疆民族地区的政治、经济和文化建设，概莫能外，所以边政建设亦不妨是边疆建设的同义词；其次，在边政工作中，民族工作又是一个具有关键性、基础性作用的主要工作，民族问题不能得以解决，边政工作就难以措手。