创新适应新发展阶段要求：时代意蕴与应对之策
樊继达
中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部公共经济教研室主任、教授、博士生导师，中国公共经济研究会秘书长
2021年5月28日，习近平总书记在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上指出，“科技创新成为国际战略博弈的主要战场，围绕科技制高点的竞争空前激烈。我们必须保持强烈的忧患意识，做好充分的思想准备和工作准备……立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国，实现高水平科技自立自强。”新发展阶段贯彻新发展理念，构建新发展格局，深刻把握创新发展的重要意蕴，厘清创新发展面临的挑战并予以破解，显得尤为迫切而重要。
新发展阶段创新发展的时代意蕴
著名经济学家熊彼特认为，创新就是“建立一种新的生产函数”，即“生产要素的重新组合”，把一种从来没有的关于生产要素和生产条件的“新组合”引进生产体系中去。新发展阶段重视创新发展是从世界强国崛起进程中获得的重要启示，是中国从大国迈向强国的现实需求，也是来自部分国家的前车之鉴。
从历史维度看，创新是大国迈向强国的“压舱石”。纵观人类发展史，每一次大国崛起都与创新紧密相关，从英国、德国到美国、日本，都遵循着从创新强、科技强到产业强、经济强、国家强的发展规律。
创新引领英国登上世界霸主地位。作为近代以来首个真正意义上的世界霸主，英国率先实现从农业国向工业国的转变。英国之所以能成功，主要得益于以创新开启了第一次工业革命。1785年，瓦特改良蒸汽机，并在煤炭、纺织、冶金、交通运输等部门迅速推广应用，人类进入“蒸汽时代”。机械代替手工劳动带来生产力的巨大变革和飞跃，拓宽了人类活动的范围。凭借“自立”“先发”的科技创新优势，1850年，英国铁产量超过世界上所有国家铁产量的总和，煤产量占世界总产量的三分之二，棉布产量占全球的一半以上。
创新助推德国在第二次工业革命中“换道超车”。德国统一后抓住第二次工业革命机遇，大力推动创新，实现科技自立自强，到19世纪与20世纪之交就成了世界科学中心。在这一时期，德国涌现出一大批科学家和发明家，如德国人西门子制成了发电机，本茨等制造出内燃机驱动的汽车等。据统计，1864—1869年，世界生理学100项重大发现中，德国贡献了89项。1855—1870年，德国在光学、电学和热力学等方面的重大发明多达136项，英国和法国两个国家合计仅91项。世界第一台大功率直流发电机、第一台电动机、第一台四冲程煤气内燃机等发明创造都诞生于德国。
创新成就美国世界第一科技强国地位。从某种程度上说，美国的经济发展历史就是一部创新创业史。美国通过第一次工业革命成果实现了从农业向工业的转型，通过第二次工业革命确立了世界经济强国的地位，加上本土未受两次世界大战的影响，美国成为第三次工业革命的引领者和最大获利者，诞生了无线电、半导体、喷气式飞机、互联网、基因工程药物等高科技产品。这些成果，无一例外地体现了美国高水平的创新实力，确保其在科技、经济、军事等诸多领域的领先优势，并长期保持全球领先地位。
从现实维度看，创新是构建新发展格局的“动力源”。新发展格局是对“十四五”和未来更长时期中国经济发展战略、路径做出的重大调整，是中国实现经济现代化的路径选择。我国经济社会发展和民生改善比过去任何时候都更加需要科学技术解决方案，都更加需要增强创新这个第一动力。基于创新的高水平自立自强是畅通国内大循环、确保中国在国际大循环优势地位的“动力源”，是新发展格局最本质的特征。
一方面，以国内大循环为主体，实现高质量发展，关键在于打破“技术堵点”，从根本上解决“卡脖子”难题。进入新发展阶段后，高质量发展成为主题，其核心要义是转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率的发展。过去依靠要素、投资驱动的发展方式已然难以为继，必须坚持供给侧结构性改革这一主线，以创新匹配高质量发展与高品质生活的新要求。作为一个超大规模国家，与美、英、德等国一样，中国不可能单靠外力实现从大国到强国的跨越，势必要通过创新将科技自立自强作为发展的基石。
另一方面，参与全球竞争和国际大循环，关键在于创新实力的高低。当前，新一轮科技革命和产业变革正加速演进，科技创新的广度在显著加大，深度在显著加深，速度在显著加快，精度在显著加强。国际力量对比深刻调整，世界主要国家纷纷瞄向科技创新，希望借此抢占未来国际竞争的制高点，大国之间科技创新竞争愈发激烈。但是，中国科技创新水平与国际竞争及建成社会主义现代化强国的要求相比，与世界科技先进水平特别是与美国相比，仍存在一定的差距。我们必须坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，提升体系化科技竞争力量，通过高水平的科技自立自强实现更多“从0到1”的突破，塑造国际竞争“非对称性”优势，从根本上改变关键核心技术受制于人的被动局面，增强经济发展的韧性与自主性，牢牢掌控发展主动权。
从比较维度看，创新是跨越“中等收入陷阱”的“助推器”。近代中国落后挨打，根源之一就在于与科技革命、工业革命失之交臂，导致科技弱、创新弱、国力弱。现代中国在世界上举足轻重，重要原因就是科技水平和创新能力已得到大幅度提升。实践表明，国家之争就是实力之争，根本是生产力之争，核心是创新能力之争。如果说要素驱动为中国过去创造了发展的高速度，那么创新提供的则是中国未来发展的加速度。
从各国发展历程看，从要素驱动、投资驱动向创新驱动跨越并不容易。第二次世界大战后，国际上公认的成功跨越“中等收入陷阱”的国家和地区仅有13个，但就比较大规模的经济体而言，只有日本和韩国成功实现了由低收入国家向高收入国家的跨越。1972年，日本人均国内生产总值接近3000美元，1976年，日本人均国内生产总值接近5000美元，到1984年，日本人均国内生产总值突破1万美元。1980年，韩国人均国内生产总值是1645美元，到1983年时是2074美元，但1995年韩国人均国内生产总值就已达到了11469美元。拉美地区的33个经济体中，属于4000美元至12000美元的上中等收入国家阶段的有28个。这些国家长期在高收入国家行列外徘徊，至今已60多年了。为什么发展水平和条件十分相近的国家，会出现两种截然不同的发展命运？其原因是多方面的：在政治和社会层面，社会阶层间流动不畅，土地等要素市场化程度不足，统治阶层中利益集团阻碍改革；在经济层面，突出表现为创新能力不足，难以克服技术创新瓶颈，找不到产业升级突破口，在国际产业链分工中长期得不到提升。许多国家在进入中等收入阶段后，低成本优势逐步丧失，在低端市场难以与低收入国家竞争，在中高端市场则由于研发能力和人力资本条件制约，又无法与高收入国家抗衡，在这种“上压下挤”的环境中，很容易失去增长动力而导致经济增长停滞。综合来看，中国经济增长的“追赶窗口”正在收敛，我们比以往任何时候都需要通过创新来提升国家竞争力，从而摆脱陷入“中等收入陷阱”的风险，重构国家竞争新优势。
强化新发展阶段的国家战略科技力量
科技立则民族立，科技强则国家强。国家战略科技力量面向世界科技前沿领域，对国家安全、国家发展、国计民生和国际竞争起决定性作用，是国家创新体系的中坚力量，代表国家科技创新的“国家队”水平。
充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用。顺应世界创新大势与大国竞争动向，兼顾国家急迫需要和长远发展需求，凝练科技问题，配置创新资源，构建能力强大、功能完备、军民融合、资源高效配置的国家创新体系，确保在激烈的大国博弈中把握主动权。“十四五”时期应建立“顶层目标牵引、重大任务带动、基础能力支撑”的国家科技组织模式，推动科技创新要素配置与人才队伍体系化、协同化、建制化，提升国家创新体系整体效能。以重大科技任务建设为依托，强化项目、人才、基地、资金等创新要素的一体化配置。注重发挥企业在创新中的主体作用，支持科技领军型企业组建体系化、任务型的创新联合体，带动中小企业增强关键共性技术供给能力。
稳步加强高水平创新主体建设。“十四五”时期应坚持面向世界科技前沿、面向国民经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入推进高水平创新主体建设。在明确国家目标和紧迫战略需求的重大领域，在有望引领未来发展的战略制高点，整合全国创新资源，克服实验室体系建设分散、低效、趋同的弊端，兼顾多元化与梯队化，形成抢占国际科技制高点的重要战略创新力量。
紧盯世界科技创新前沿科学问题，加快国家实验室体系建设，组建一批勇于挑战最前沿的科学问题，在原创理论、原创方法上取得重大突破的引领型国家实验室。同时，对全国现有的500多家国家实验室重组优化整合，力争在战略性、关键性重大科技成果上有所突破，形成布局合理、治理高效、创新力强的专业化分工格局，形成有中国特色的、能够抢占国际科技制高点的世界一流国家实验室体系。
围绕解决影响制约国家发展全局和长远利益的重大科技问题，加快推进国家科研机构建设，打好关键核心技术攻坚战。高水平研究型大学作为基础研究的主力军和重大科技突破的生力军，应推动发展科技第一生产力、培养人才第一资源、增强创新第一动力的更好结合。此外，还应建设一批国家技术创新中心、国家制造业创新中心、国家工程研究中心等，推进产学研深度合作。
统筹谋划强化国家战略科技力量。强化国家战略科技力量与开放创新并不矛盾，并不意味着关门搞创新，两者是辩证统一的关系。中国应深度参与全球创新治理，实施更加开放包容、互惠共享的国际科技合作战略，加强与世界主要创新国家的多层次、广领域科技交流合作，提升科技创新合作的层次和水平。强化国家战略科技力量更不意味着对市场主体的排斥。要实现创新链与产业链有效对接，锻长板、补短板，形成各类创新主体功能互补、良性互动的协同创新格局。对亟须解决的关键核心技术“卡脖子”问题，实行“揭榜挂帅”“军令状”等管理方式；对支撑经济社会高质量发展的任务，探索完善“赛马制”“悬赏制”等任务管理方式；对科技创新前沿探索的任务，在竞争择优的基础上鼓励自由探索。
厚植新发展阶段的“创新土壤”
基础研究是创新发展的源头活水，事关中国高水平科技自立自强的根基。我们面临的很多“卡脖子”技术问题，根源是原始创新能力不强，基础理论研究跟不上，源头和底层的东西没有搞清楚，必须下好基础研究“先手棋”。
瞄准世界科技前沿。基础研究要勇于探索、突出原创，把握世界科技前沿发展态势，稳步加大对数学、物理、化学等基础研究的支持力度。推动基础学科与应用学科均衡协调发展，强化不同学科的深度交叉融合，积极开辟新的学科发展方向。增强创新自信，跳出“跟随型研究”窠臼，创造出更多“引领型研究”成果。推进科研院所、高校和企业科研力量优化配置和资源共享，完善共性技术供给体系。紧紧围绕构建新发展格局的重大需求，从经济社会发展和国家安全面临的实际问题中发现、凝练重大科学问题。从科学原理、问题、方法上协同攻关，探索开辟新的技术路线，弄通“卡脖子”技术的基础理论和技术原理，为解决“卡脖子”问题提供更多源头支撑。
建立基础研究持续投入的稳定增长机制。经过多年持续追赶，中国研发经费总量已稳居世界第二，但基础研究经费占比长期偏低，2019年，这一数据达到6.03%，2020年，该数据进一步提升到6.16%，但与发达国家15%以上的占比差距较大。从先发国家经验看，基础研究投入不足是制约原创性突破的重要因素。“十四五”期间应稳步增加基础研究投入，大力支持研究型大学和研究机构开展基础研究。注重调动社会各方面重视和发展基础研究的积极性，引导地方政府、企业和金融机构以适当形式加大支持，鼓励社会以捐赠和建立基金等方式多渠道投入，形成持续、稳定的资金投入支持机制。可借鉴美国的做法，以美国生命科学研究为例，美国政府率先支持美国国立卫生研究院进行基础性研究，同时对高校的基础研究项目给予大量的资金支持。当这些研究取得进展时，企业才逐步介入，将研究成果转化为经济效益。
基础研究经费应主要用于发挥特色，稳定研究方向、研究队伍及技术力量，以及基础性设施的维护、运行。支持研究机构自主布局科研项目，扩大高等学校、科研院所学术自主权和个人科研选题选择权。加大对冷门学科、基础学科和交叉学科的长期稳定支持。完善颠覆性和非共识性研究的遴选和支持机制。对开展基础研究有成效的科研单位和企业，在财政、金融、税收等方面给予必要的政策支持。
让人才创新源泉充分涌流。人力资本的积累是推动创新、实现高质量发展的重要源泉。经济发展依靠科技创新，科技创新依靠一流创新型人才。世界科技强国必须能够在全球范围内吸引人才、留住人才、用好人才。中国要实现高水平科技自立自强，归根结底要靠高水平创新人才，面向世界汇聚一流人才，构建国际化人才制度和科研环境。大力培养和引进国际一流人才和科研团队，为海外科学家在华工作提供具有国际竞争力和吸引力的环境条件，构筑集聚国内外优秀人才的科研创新高地。
激发人才创新活力必须把教育摆在更加重要的位置。激励高校加强基础研究，发展高水平研究型大学，培养学生创新意识和创新能力，营造宽容包容的氛围，为天才、偏才、怪才的涌现创造良好条件。增强高校学科设置的针对性，加强数学、物理、化学、生物等基础学科建设，鼓励具备条件的高校设置基础研究、交叉学科相关学科专业，探索基础学科本硕博连读培养模式，吸引最优秀的学生投身基础研究。在全社会营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的环境，形成崇尚科学的风尚。
提升新发展阶段的企业创新能力
企业是科技创新与经济发展的重要力量，进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，企业创新能力的充分释放至关重要。
激励企业增强创新内生动力。通过市场机制引导，正向激励企业创新，变“要我创新”为“我要创新”，充分发挥其在技术研发、科研组织、成果转化等方面的潜力，使企业真正成为自主创新的决策和投资主体、产品研发和科技成果转化主体、风险承担和利益获得主体。以增强企业的创新能力为目标，通过平台搭建、服务保障等政策措施，把解决科技问题与经济问题结合起来，调动企业开展创新的积极性和主动性，使创新成为企业的自觉行为。技术创新方面，企业开发先进适用的技术、工艺和设备，研制适销对路的新产品，提高产品质量和竞争力。模式创新方面，企业应善于利用互联网技术进行商业模式创新，降低成本。政府支持、鼓励企业进行创新的政策要落实到位，加强对中小企业的创新支持力度，完善创新收益的分享机制。管理创新方面，要创新激励模式，注重加强研发能力和品牌建设，建立健全技术储备制度，提高企业的持续创新能力和核心竞争力。
优化政府支持企业创新方式。“十四五”时期应引导企业围绕市场需求和长远发展，建立研发机构，健全组织技术研发、产品创新、科技成果转化的机制，健全以企业为主体、以市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，加强产业技术创新战略联盟建设，鼓励创新资源向创新主体流动。引导各种创新要素向企业集聚，支持企业承担重大项目研发任务，完善技术转移机制，促进企业的技术集成与应用。原则上，凡是市场导向明确的产业技术创新项目都应以企业为主来牵头推进。可以在明确定位和标准的基础上，引导企业建设国家重点实验室，围绕产业战略需求开展基础研究，进一步支持企业直接参与国家科技计划和重大工程项目，大幅度提高大中型工业企业建立研发机构的比例，设立专项科研启动资金，鼓励企业加大研发投入，提高研发支出占销售收入的比重。科技领军企业应善于整合集聚创新资源，形成跨领域、大协作、高强度的创新基地，开展产业共性关键技术研发、科技成果转化及产业化、科技资源共享服务，发展高效、强大的共性技术供给体系，提高科技成果转移转化成效，提升中国产业基础能力和产业链现代化水平。
打造服务企业创新的有效支撑。当前，企业在国家创新体系中的话语权偏小，发挥企业的创新主体作用务必要增强企业在国家创新发展中的话语权。通过建立高层次、常态化的企业技术创新咨询制度，发挥企业和企业家在创新决策中的重要作用。吸收更多企业参与研究制定技术创新规划、计划、政策和标准，提高企业家在相关专家咨询组中的比例。发挥企业的“出题者”功能，加快构建龙头企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同的创新联合体。
逐步提升企业家的科技素养、创新意识，开拓创新视野。引导具备条件的企业设立创新主管，对全球创新、科技发展态势与市场动态，企业的战略方向进行综合把控。完善产权保护制度，进一步稳定预期优化环境，激发企业家创业热情，让创新人才“富”起来；清除创业壁垒，提升创业参与率，加大扶持力度，提高创业成功率，探索创业成果利益分配机制；大力弘扬新时期工匠精神，培养高水平大国工匠队伍。
优化支持新发展阶段创新发展的体制机制
创新匹配新发展阶段要求亟须用好改革这“关键一招”，充分发挥改革的突破和先导作用，推动有效市场和有为政府更好结合，形成推进科技创新的强大合力，早日实现高水平科技自立自强。
完善党对科技工作领导的体制机制。习近平总书记指出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。科技工作是党治国理政的重要工作之一，党必须实行全面领导。完善党对科技工作的领导，既要解决好认识问题，更要解决好体制机制问题。完善党领导科技工作的体制机制必须贯彻好“两个维护”的要求，做到闻令而动、令行禁止，切实把“两个维护”落实到科技工作各方面各环节。从体制机制上保证党在科技工作中把方向、谋大局、定政策、促改革，坚持完善党中央关于科技工作重大决策部署贯彻落实的制度，注重激发地方和各方面各部门推动科技工作发展的创造创新精神，形成顶层设计与地方及部门探索良性互动的格局。构建从中央到地方各级机构政令统一、运行顺畅、充满活力的工作体系，确保党对科技工作的领导落到实处，沿着正确方向发展。
发挥社会主义市场经济条件下新型举国体制优势。新型举国体制是面向国家重大需求，凝聚和集成国家战略科技力量，有效市场和有为政府协同发力，社会各方力量共同参与攻克重大科技难题的组织模式和运行机制。在尊重科学规律、经济规律与市场规律的基础上，充分发挥各方面的积极性、主动性，左右协同、上下联动，加快攻克重要领域“卡脖子”技术，有效突破产业瓶颈。
一是紧扣国家需求，建立战略性任务决策机制。科技攻关要坚持问题导向，奔着最紧急、最紧迫的问题去。坚持国家意志主导、战略需求牵引，锁定关键核心技术和“卡脖子”领域，加大攻关力度，形成国家战略布局。在独创独有上下功夫，在重要新兴技术领域搞出更多独门绝技，在重点领域、关键环节实现自主可控，提升对产业链供应链安全稳定的科技支撑力。
二是强化责任落实机制，加大跨部门、跨学科、跨军民、跨央地整合力度。健全国家主管部门向国家、牵头单位向国家主管部门、参与单位向牵头单位逐级负责的责任体系。落实好攻关任务“揭榜挂帅”机制，赋予牵头单位技术路线制定权、攻关任务分解权、承担单位决定权、国家资金分解权，做到权责一致。对于探索性较强的攻关项目，可由国家实验室牵头，选择多主体平行攻关，逐级压实责任，分阶段淘汰，滚动实施。
三是发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用好中国超大规模市场优势。市场是稀缺的战略性资源，中国市场规模大、韧性强、潜力足、回旋余地大。应将中国超大规模市场和完备产业体系的优势发挥出来，完善支持攻关成果与应用和产业化的政策体系，优化政府采购及招投标政策，创造出有利于新技术快速大规模应用和迭代升级的独特优势，加速推动科技成果向现实生产力转化，实现关键领域自主可控，维护产业链供应链安全。
破除影响和制约科技核心竞争力提升的体制机制障碍。实现高水平科技自立自强是一项系统工程，涉及方方面面的工作。当务之急是需要进一步解放思想，破除束缚科技核心竞争力提升的体制机制障碍。
一是破除阻碍产学研有机结合的体制机制障碍。突出市场在创新资源配置中的决定性作用。强化企业创新主体地位，推动人财物各种创新要素向企业集聚，形成产学研结合、上中下游衔接、大中小企业协同发展的良好创新格局。按照高标准市场体系建设要求，健全科技创新服务支撑体系，加强知识产权的运用和保护，维护好公平竞争的市场秩序。加强科技创新统筹协调，努力克服各领域、各部门、各方面在科技创新活动中存在的分散封闭、交叉重复等碎片化现象，避免创新中的“孤岛现象”。
二是破除制约科技成果转移扩散的体制机制障碍。长期以来，中国科技成果自我循环较严重，创新和转化各环节衔接不紧密，科技成果向现实生产力转化不顺畅，其深层原因在于科技创新链条上存在诸多体制机制关卡。必须通过改革破除一切制约科技创新成果转移转化的体制机制障碍，有力打通科技向经济转移转化的通道，推动科技和经济社会发展深度融合，围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链，打通从科技强到产业强、经济强、国家强的通道。
三是破除科技人才评价、激励不足的体制机制障碍。实现高水平科技自立自强，人才是关键。没有强大的人才队伍作后盾，自立自强就是无源之水、无本之木。优化科技人才激励机制和科技评价机制，稳定并强化从事基础性、前沿性、公益性研究的科研人员队伍，引导科研人员专心致志、扎实进取。充分激发人才创新活力，加大科研单位改革力度，赋予高校、科研机构、创新领军人才更大自主权，赋予科学家更大的技术路线决定权和经费使用权。建立以科技创新质量、贡献、绩效为核心的评价导向，坚决破除“唯论文论、唯职称论、唯学历论、唯奖项论”，落实代表作制度。引导科研人员遵循科学发现自身规律，以探索世界奥秘的好奇心来驱动科学前沿探索。加强科研诚信和监管机制建设，弘扬科学精神，规范科技伦理，树立良好学风和作风，使更多具有国际水平的创新人才脱颖而出、竞相成长。
参考文献
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